继续推进政治体制改革

　　中国的改革开放，经过20年的艰难探索和成功实践，已进入攻坚阶段。其突出表现有两点：一是经济体制改革已深入到所有制层面。适应解放和发展生产力的内在需要，逐步建立和完善以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是我国经济体制改革所必然完成的重大任务。二是适应不断深入的经济体制改革，面向社会主义现代化事业跨世纪的发展，继续推进政治体制改革，进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制、依法治国，建设社会主义法治国家。
　　一、继续推进政治体制改革是中国社会主义历史进程的必然要求
　　改革开放20年来，中国的经济体制改革取得了巨大的成就，但与经济体制改革相比较，政治体制改革却始终迈不开大的步伐。改革开放的前11年(1978－1989年)，鉴于“文革”的沉痛教训和对中国政治体制弊端的初步认识，邓小平在1980年发出了“改革党和国家领导制度及其他制度”(《邓小平文选》第2卷，第322页)的号召。邓小平指出：“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。”(《邓小平文选》第2卷，第327页)并且提出了肃清封建主义和资产阶级思想影响的问题。根据邓小平的指示，中国政治体制改革逐步展开。首先是党中央不设主席，而设总书记和书记处，以部分解决权力过分集中的问题。其次是改革国家领导干部职务终身制问题，规定了任期制和限任制，领导干部按照规定的年龄退休、离休。再次是进行机构改革，以克服官僚主义。还有就是基层群众性自治组织的建立、基层的民主选举以及加强法制建设等。中国的政治体制改革在这些方面取得了一定的成效。
　　但是，中国的政治体制改革的进程也受到了“左”的和右的思潮的干扰，或者根本反对政治体制改革，以维护自己的特权地位与利益；或者主张“全盘西化”。结果，1989年发生了政治风波，完全打断了政治体制改革的进程。此后，讲政治体制改革无非是三条，一是巩固人民民主专政；二是完善人民代表大会制度；三是坚持多党合作。其实这三条早在建国初的《共同纲领》中就有了。加强政治上的稳定，是为了更好地改革开放，进行现代化建设，集中精力发展经济。以经济建设为中心的方针没有变，所改变的是如何实现这种方针。这就意味着要放弃或减缓政治体制改革，在经济上加紧建设，实行先经济、后政治的改革战略与策略。
　　如果将这种战略和策略予以科斯为代表的新制度经济学的观点相比较，不无暗合之处。新制度经济学在注意资源优化配置的前提下，从交易费用存在出发，解释了企业存在的经济根源，而且也解释了产权制度、政府、法律、社会意识形态等产生和发展的经济依据。这种观点要求节省交易费用，实行资源优化配置，促进经济的发展。中国改革的战略与策略的转变，强调政治稳定，也可视为从改革费用即交易费用存在出发，充分考虑改革开放中经济、政治和心理补偿，磨合各方面的利益关系，使市场体制在旧体制可以允许的限度内尽快发展，使社会的资源配置得以逐渐优化。这种战略和策略的出发点也是为了节省改革费用即交易费用，减少损失，但因此付出的代价也是相当可观，甚至是沉重的。因为它在实际上放弃了政治体制改革，至少是放慢了政治体制改革的速度、规模和深度，应该说是有所牺牲。有得有失，本来是事物发展的一般规律。然而必须把握时机，及时作出调整，不能使政治体制改革长久滞后于经济体制改革，否则将会严重失衡，反过来影响经济的发展。
　　就政治与经济的关系而言，不管是马克思主义的政治经济学理论，还是西方现代政治经济学派，都提倡政治和经济的不可分性。经济是政治的深厚基础，政治是经济的集中反映，这是马克思主义政治经济学的基本观点。西方现代政治经济学派认为，政治体制与经济体制之间存在着结构关系与互动模式，“两种结构互相渗透，互相影响，而展现各种行为者在自利动机下的复杂关系与互动”。(注：萧全政《政治与经济的整合》，第3－4页，桂冠图书股份有限公司(台北)，1998年11月)。政治与经济的这种结构关系与互动模式，主要体现在对“权力”和“利益”的追求上。在市场化的过程中，政治行为者与经济行为者都具有自利的动机，追求政治权力和经济权力的扩张，寻找利益的最大化，这是它们的本能；而且这种权力和利益关系错综复杂地交织在一起，形成政治与经济难分难解的联系网络。人为地割裂政治与经济的关系的时代已经过去。人们现在考虑的是如何整合政治与经济的关系，而不是割裂。
　　政治与经济的密切关系说明，在现代化与市场化的过程中，不能割裂政治与经济的关系而进行单方面的改革。中国的政治与经济本来就是一体化的，很难分清哪个是政治问题，哪个是经济问题。所以在中国开展经济体制改革，必须同时开展政治体制改革，至少要做到基本适应，不能完全脱节。
　　二、逐步推进有中国特色的社会主义民主政治的发展
　　党的十五大报告明确指出：“建设社会主义民主政治，是逐步发展的历史过程。”我国社会尚处在社会主义初级阶段，经济的发展也正处在由计划经济体制转化到市场经济体制的过程中，社会主义民主政治的建设，既因为社会主义市场经济体制建立和经济、文化发展的需要而具有特殊的迫切性，又因为受到历史的、社会的、思想文化的条件限制，只能采取渐进的方式，在党的领导下，有步骤、有秩序地推进。任何企图超越现阶段社会经济文化和思想道德发展水平，不顾历史条件的限制，想在短时间内求得民主政治的极大发展，是不切实际的。
　　我们要坚持走自己的路，建设有中国特色社会主义民主政治，就必须坚持马克思主义，从理论上划清社会主义民主与资本主义议会民主的本质区别。马克思主义告诉我们，民主作为一种国家形态从来就是具体的、相对的，是一个历史的、阶级的范畴。任何一个国家的民主都受历史文化传统、经济发展水平、社会制度、价值观念的制约，都具有为哪个阶级服务的本质属性。西方议会民主即资本主义民主，相对封建专制而言是人类历史上一大进步，但其国家性质决定了资本主义民主只不过是资产阶级内部的少数人的民主，广大劳动人民实际被排除在外。西方议会民主搞三权鼎立、多党制，总统竞选，表面上看似乎很“民主”，实际上赤裸裸的金钱交易使这“民主”不能不是“对富人是天堂，对穷人和被剥削者是陷阱和骗局。”(注：《列宁选集》第三卷，人民出版社，1960年版，第650页)而社会主义国家的性质则决定了社会主义民主是无产阶级和广大劳动人民群众的民主。我国的人民民主专政实质上是无产阶级专政，是在人民内部实行民主，对敌人实行专政。江泽民同志深刻指出：“在中国共产党领导下，工人、农民、知识分子和全体人民作为主人管理自己的国家，享受广泛的民主权利，这是我国社会主义民主的核心，也是同资本主义民主的本质区别。”(注：《第二个十年》第6卷，中央党校出版社，1998年12月版，第13页。)因此，我们不照搬西方议会民主最根本的原因是它的资产阶级属性，与我国社会主义国体不符，与民主集中制原则根本对立，不能体现人民权力的至上性、全权性。
　　坚持建设有中国特色社会主义民主政治，还必须从理论上划清科学社会主义与民主社会主义的根本界限。民主社会主义是本世纪初西方社会势力最大影响最巨的社会政治思潮之一，50年代后又成为西欧社会党、工党和社会民主党的主流思想，其政治民主观点主要是走议会道路，搞多党制。法兰克福宣言声称：“民主需要有一个以上的政党存在和当反对派的权利。”(注：《西方民主史》应克复等著，中国社会科学出版社，1997年2月版，第516页)这实质上是打着社会主义旗号贩卖资本主义民主的货色。民主社会主义与科学社会主义根本不同点在于它否定无产阶级专政，鼓吹“阶级合作”；同时抹杀民主的阶级性，鼓吹抽象的纯粹的“民主”。其实这也并非是什么新鲜东西，它是本世纪初为列宁所早已批判过的伯恩斯坦、考茨基修正主义之再版。我们在推进政治体制改革时要充分注意到民主社会主义的危害性。前苏联、东欧社会主义的解体与之不无关系。戈尔巴乔夫改革的所谓“新思维”，就是主张“人道的民主的社会主义”。殷鉴不远，理应汲取教训，坚决杜绝民主社会主义的干扰。
　　当前，随着改革开放的深入和经济关系的调整，经济生活和社会生活中的各种矛盾日益加剧，出现了不少新情况和新问题，不稳定因素增多。在这种情况下，民主政治建设必须有利于维护安定团结，为我国社会的全面进步创造稳定的政治环境。为此：
　　第一，必须正确处理政治稳定与政治发展的关系。政治稳定是指国家的政治制度、政治生活的有序运作和稳步发展，而不是绝对静止、停滞不前，否则政治就会因缺乏生命力而走向衰败。因此，政治稳定，一方面要求政治应该保持一定的质的稳定性，不致大起大落，另一方面要求政治的发展应平稳有序。政治稳定与政治发展相辅相成，是辩证的统一，如果在某些情况下发生矛盾，则应保持政治稳定的态势，以利于经济的持续发展。
　　第二，必须有领导有步骤地推进政治体制改革和民主政治建设。对于政治体制改革和民主政治建设，要增强使命感和紧迫感，同时也要充分重视现实的可行性和社会的承受力，要服从于维护社会政治的稳定和经济的发展。在我们这样一个缺乏民主法制传统，经济文化发展相对落后而且很不平衡的大国里，在承担着加速发展经济、实施经济体制改革突破这一繁重任务的形势下，推进政治体制改革和民主政治建设，尤其要审慎稳妥、维护大局，为实现我国跨世纪的目标提供有力的政治保障。
　　第三，必须紧紧抓住发展经济这个根本，不断提高人民的生活水平。社会政治稳定的基础是人心稳定，而人心稳定的基础，则是人民生活水平的不断改善和提高。这就需要发展经济，为人民生活的改善提高创造坚实的基础。邓小平同志在这方面的见解极为深刻。他说：“世界上一些国家发生问题，从根本上说，都是因为经济上不去，没有饭吃，没有衣穿，工资增长被通货膨胀抵消，生活水平下降，长期过紧日子。”“这不只是经济问题，实际上是个政治问题。”我们之所以能闯过政治风波那一关，“就是因为我们搞了改革开放，促进了经济发展，人民生活得到了改善”。“只靠我们现在已经取得的稳定的政治环境还不够。加强思想政治工作，讲艰苦奋斗，都很必要，但只靠这些也还是不够。最根本的因素，还是经济增长速度，而且要体现在人民的生活逐步地好起来。人民看到稳定带来的实在的好处，看到现行制度、政策的好处，这样才能稳定下来。不论国际大气候怎样变化，只要我们争得了这一条，就稳如泰山。”(注：《邓小平文选》，第3卷，第354－355页)这是中国人民对新生活的向往和渴求，是民心所向。顺应民心，政局自然稳如泰山，社会主义民主政治建设就会有长足的进展。
　　三、中国政治体制改革的根本任务是实现依法治国
　　什么叫依法治国?“依法治国”的核心内涵就是“法治”。建立在民主基础上的近现代意义上的法治，无论是作为一种启蒙理论，还是一种社会实践，都有其特定的含义。古希腊思想家亚里士多德在回答“由最好的一人或由最好的法律统治，哪一方面较为有利”这个问题时，就曾明确提出“法治应当优于一人之治”。(亚里士多德《政治学》，商务印书馆1965年版，第167页)。他对法治的注解是：“法治应包含两重意义：已制定的法律应获得普遍的服从；而人们所遵从的法律本身应该是成文的和良好的。”英国宪法学家戴雪认为，法治有三项标准，即法律具有至尊性，反对专制与特权，否定政府有广泛的自由裁量权；法律面前人人平等，首相同邮差一样要严格遵守法律；不是宪法赋予个人权利与自由，而是个人权利产生宪法。
　　在现代西方法治国家，法治作为一种社会实践，体现为一些基本的原则和制度。“法治”指的就是法律的统治(Rule of Law)，它区别于“法制”(Rule By Law)，通常包括三项基本的原则：1.法律至上原则。实行法治，必然要求一个国家以宪法为核心的法律拥有至高无上的权威，不允许任何个人凌驾于其上，既便是贵为国家元首者也必须服从法律以及根据法律作出的裁决。2.人权与自由原则。包含三层意思：第一，法非君出，而是法自民出，法治本身是民主之治；第二，法律面前人人平等，人人在法律面前均有平等的身份和机会；第三，法治的基本目的之一是，充分保障每个人的权利与基本自由的实现。3.权力分立制衡原则。绝对的权力导致绝对的腐败，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”(孟德斯鸠语)。因此，法治的原则是使各种权力归位：立法机构依照法律程序立法，行政机构要限制自由裁量权，依法行政，司法机构独立地行使司法权力。除了上述三项基本原则之外，法治还有一些具体的指标：以普遍有效的法律作为社会控制主要的甚至是唯一的方式，国家权力和政府必须置于法律的严格规束之下，具有独立的法院及其它司法制度的综合系统，发达的开业律师界，中立的法学家和法律学者团体，各种法律制定、修改和废止的方式，以及普通人难以懂得或了解的复杂的和技术性的法律知识体系。
　　实现依法治国，建设社会主义法治国家，符合人类社会发展的方向和趋势，是我国朝着文明与自由所迈出的坚实一步。应当看到，由“法制”走向“法治”，由“建设社会主义法制”国家升华为“建设社会主义法治国家”，虽然是一字之差，在理论上和实践上却具有重大而深远的意义。中国曾有数千年的封建历史传统，信奉的是“为政在人”的“人治”哲学。结果，历代王朝或是“政怠宦成”，或是“人亡政息”，或是“求荣取辱”，始终跳不出王朝兴替的周期率，建国以后很长一段时间里，我们对法律的价值和作用是忽略甚至否定的。1978年改革开放以来，法制建设得到了重视和重大发展。但于此同时我们应承认，我们对“加强社会主义法制”的理解还是较狭隘的，不少时候仍然采取工具主义的态度，而没有把其放到治国方略的地位。从1978年开始的持续了近20年之久的这场改革目前已进入关键阶段，活跃的市场因素与僵化的体制和行为观念是这场决战中对峙的双方主角。不论这场决战的最终结果如何，居行不移的体制障碍与陈腐的“人治”观念等改革中的深层次矛盾，绝不会无所触及，毫发无损。尚在发育期的中国市民社会，体内已生长出日益壮大的市场独立利益主体的细胞；市场经济在中国的初期扩展也带来了自主性很强的多元化的产权关系；市场社会中，对信用、合同的承诺和人格尊重的需求，以及对合法私权保障的渴望，有如久旱的土地期盼甘霖。这些，都向过去流行的政治理论与法哲学以及陈旧僵化的体制障碍提出了挑战。中国市场经济的不断扩展与社会政治生活的变革进程，呼唤新的政治哲学和法治理念的支撑以及相应的制度和程序的保障。因此，实行依法治国，建设法治国家，是中国改革发展的逻辑结果，是中国社会进步的重要标志，是中国迈向富强、民主、文明的社会主义现代化国家的必然选择。
　　应当看到，中国实现依法治国，建设法治国家，还是一个崭新的尚未能充分展开的话题，在实践中还需要正确解决和处理许多难以预料的理论和实践问题。但是，从人类文明、文化发展的趋势和我国的特殊国情来把握，中国的社会主义法治建设的总体目标和基本方针应该是清晰的，这就是必须把社会主义的根本政治方向和法治的一般原则有机地结合起来。就是说，一方面，中国的社会主义法治建设，首先是社会主义的，是社会主义精神文明建设的重要组成部分。因此，中国的法治建设必须以坚持四项基本原则为前提，必须有助于加强和改善共产党的领导，有助于加强完善共产党领导下的多党合作制和人民代表大会制度。而另一方面，中国的社会主义法治建设又必须重在法治，在政治体制改革中贯穿着法治精神，坚定不移地建立起各种对权力的制约机制、监督机制、纠错机制和更替机制，真正解决人治和权力过分集中问题，使党和国家的最高权力和各级领导人的言行都纳入法制的运行轨迹，从制度上来杜绝社会上存在的政治腐败的丑恶现象，使政治权力的运行真正置于人民的严格有效的监督之下。毫无疑问，这两方面的要求在性质上不尽相同，在实践操作上也会有一些冲突，需要通过政治体制改革来寻求一种适度的平衡。而要达到这种平衡，自然需要借鉴西方法治国家的经验教训，需要发挥全党全民族的集体智慧，但更重要的是有赖于整个中国社会经济生活和政治生活的状况；有赖于中国社会主义经济体制改革和政治体制改革的成功；也有赖于社会主义精神文明建设的发展。因此，在中国建设社会主义法治国家，既是一个法律问题，也是一个经济、政治问题。我们只有从经济、政治、文化包括法学综合的角度来审视、设计中国的法治化进程，才能真正完成把一个具有几千年封建传统的社会改造成为现代化法治社会的光荣使命。