试论加入WTO后做好档案工作之我见

　　随着我国加入WTO时间的日益临近，如何看待加入WTO对档案工作的影响，如何采取积极
的措施做好档案工作，已成为档案部门亟待研究的课题。
　　为此，本文试图对此做一探讨。
　　一、加入WTO后档案信息公开必须规范化
　　在《世界贸易组织协定》的29个独立法律文件中，信息公开是贯穿多边贸易体制的基本
要求，因此，建立信息公开制度已成为我国改革的一项重要任务。目前，我们开展的政务公
开制度、政府审批制度改革、政府机关清理现行的各种行政法规和规范性文件等各项工作，
都是为此在做准备工作。而且，信息公开不仅是贸易经济发展的必然要求，也是当代各国政
府在社会、经济、文化和教育等全面发展方面保障公民权的一项基本义务，公民对政府和公
共部门拥有的公共信息享有知情权。过去在计划经济时代被认为属于“内部文件”，“内部
材料”的所谓“内部情报”或“保密情报”，实际上许多都是应当为公民了解和知道的公共
信息。因此，制定《情报公开法》(或称《行政文书公开法》)已成为加入世贸后我国立法工
作面临的迫切任务之一。
　　具体来说要解决以下三个问题：
　　1、档案馆档案公布问题。按照信息公开原则，许多应当向利益关系人和公众公开的现
行规范性文件应该公开，但是其中有许多已成为档案。因为在我国无论是理论界还是实际工
作中，公文与档案的分界线在于“归档”，而不在于文件是否有“现行”效力。那么，目前
保存在档案馆中的档案，就会有许多“现行效力”的规范性文件。而且，在过去10年接收一
次的地(市)、县(区)级档案馆中，可能这种类型的档案数量还不少。原因在于档案馆工作中
，还大量存在着提前接收当地党委、政府档案的现象。而按《中华人民共和国档案法实施办
法》(以后简称《档案法实施办法》)规定，保存在档案馆的国家所有的档案，应当由档案馆
公布，那么，这项工作档案馆能胜任吗?
　　2、档案室档案公布问题。对需公开的具有现行效力的档案，各档案保存单位也有权力
公布，这是《档案法实施办法》第24条明确规定的。那么，档案室档案的公布同档案馆档案
的公布，这两项工作如何衔接与协调，就需要我们研究了。也就是说，档案室公布的档案，
移交给档案馆后，不存在再公布的问题。在过去的工作中，我们注意强调档案馆的档案公布
问题，而对档案室档案公布问题研究不多。
　　3、公文管理问题。公文是档案的前身，公文制作是否规范，公文处理是否得当，直接
影响着档案的质量。那么公文该由谁来管理与监督?这不但涉及到信息公开问题，也涉及到
—个机关的形象问题。目前，公文管理不规范的现象比较突出，特别是乡镇等—些基层单位
更是如此。这不但直接影响了档案质量，也直接影响了信息公开工作。
　　当然，信息公开制度，不单是公文公开问题，也包括其它内容，如政府会议的公开，当
事人对自身人事档案的了解，对行政机关办事程序等各方面内容的公开，实际上都涉及到档
案工作。
　　二、加入WTO后必须发挥档案中介服务组织的作用
　　加入WTO后，现行体制下的—些政府管理职能要取消或削弱，—些政府职能要转给行业
协会等中介组织。这种行业中介组织是指介于政府与企业之间，以服务为本，上为政府服务
，下为企业服务的各种组织。从市场行为来看，加入WTO后，在激烈的竞争中，企业不可能
单枪匹马闯世界，在国际市场的竞争中需要企业有一定的组织，采取联合行动，这也就是行
业中介组织存在的客观条件。如国际石油行业的“欧佩克”组织近几年就发挥了巨大作用。
这种行业组织要在协调市场、协调价格、组织反倾销、反补贴以及应诉等行动中发挥重要作
用，这是经济行业中介组织的主要作用。档案部门也不例外，而且在建立社会主义市场经济
过程中，档案部门已经尝试建立中介服务组织来弥补行政管理职能的不足。但目前，档案中
介服务组织很不规范，都还挂靠在档案局(馆)内，或是服务不够，抢权甚多，成了“准政府
”组织，或是成了档案部门的“创收”组织。随着档案行政管理机关职能的转变，其职能更
多的是行政执法，更多的是宏观管理，以行政监督者的身份出现在市场，档案管理业务中许
多具体操作环节，就完全可以由档案中介服务组织通过市场运作的形式来协调、处置，因此
，加入WTO后必须强化档案中介服务组织的作用。
　　从现实的档案行政管理部门运行状况看，也充分说明加强档案中介服务组织的必要性。
目前，档案行政管理部门在业务指导工作中，承担的具体事务太多。特别是县(区)档案局，
往往承担了基层单位的年度文件立卷工作，牵制了档案局很大的精力。尽管目前这种情况有
所好转，但基层档案人员频繁调动，造成档案局为完成年度的工作，不得不去承担这些具体
操作业务。应该说，基层档案部门年度立卷工作没有按时完成或没有完成的情况是很多的，
这本身就是—种违法行为，在《浙江省(档案法)实施办法》中也有处罚的规定，但动真格地
去查处不多，这一方面说明档案执法部门需提高执法水平；但从另—方面也说明，社会档案
中介服务组织的力量还很单薄，还不能满足社会的需要。因而，加强档案中介服务组织也就
成为当前现实的需要，从而使档案行政管理部门能从琐碎的具体业务中抽出身来，有更多的
精力去研究宏观工作，提高执法水平，创造一个开展档案工作良好的运营环境。
　　三、加入WTO后必须强化企业档案管理
　　加入WTO后，对我国企业档案工作的影响将是很大的，我们档案部门将面临新的挑战。
　　1、如何加强对非国家所有的档案的管理。加入WTO后，将推进我国经济转型和与国际市
场接轨，加速国内的市场化进程，可能引起我国非公有制经济的长足发展。这里包括个私企
业、外资企业、合作企业等非国有性质的企业。这部分档案如何管理，将首先是档案行政管
理部门重视的问题。对非国家所有档案的管理，本身不是《档案法》所调节的主要内容。对
这部分档案的管理，目前虽有规定，但不具体，从实际工作来看，应有更明确的管理办法。
　　首先，应确定哪些是“对国家、社会具有保存价值或者应当保密的非国家所有档案的范
围。”1999年6月《档案法实施办法》颁布后，专门对此提出了原则性规定，但目前具体管
理办法还没有出台。加入WTO后，促使国家与省级档案行政管理部门尽快把此项工作列入议
事议程。其次，要积极探索对非国家所有的档案的管理办法和方式。
　　2、对兼并、破产等企业档案的处置。加入WTO后，国外产品会根据国际协议规定，更多
地进入我国，将占据—部分市场；国外先进方便的零售商业也会进来，在各大城市建点设网
，市场的冲击，使得企业的破产、兼并等现象更加普遍，这其中会包括国有企业，也会包括
较多的非国有企业。那么，非国有企业中“对国家、社会具有保存价值或者应当保密的非国
家所有的档案”的处置，我们档案部门也应提前做好思想准备，既不能放任自流，也不能尽
数全收，如何做到处置有方，乃是很值得研究的问题。前段时间，企业转制过程中，尽管国
家档案局出台了《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》，但这个文件执行得不是很
好，其中原因之一就是它的法律层次不够；而且也很难操作，如企业主管部门不可能接收这
么多破产企业的档案。加入WTO后，办事的原则是以法办事，依法行政，以国际惯例办事。
因此，对兼并、破产等企业档案的处置，笔者总觉得在档案馆和企业之间缺少一种中间管理
层次，一种可以用市场规则来运行的中间管理层次，这个管理层次完全可以由档案中介组织
来填充，但目前法律依据不足。我们可以想象，随着我国加入WTO，国外推行的中间档案馆
的做法，也将会进入我国开展业务。
　　3、如何确立对企业档案工作的监督机制。综观20多年来我国企业档案工作的轨迹，从
分散型档案管理到综合型档案管理，从档案工作达标升级到目标管理认证，对企业档案管理
，只能说已形成了—种管理模式，还没有形成—种管理机制，一种真正的自我约束、自我发
展的档案管理机制。目前在各类企业中开展的档案工作目标管理认定工作，较多企业仍只是
一种外部推动力作用的结果，没有真正形成—种自觉行为。因此，做好入世后企业档案工作
，主要要抓好两方面：
　　一是抓住重点，以法监督。入世后，我国市场化进程加快，企业主管部门也将逐渐消失
。企业完全成为自主经营，自负盈亏的市场主体，企业的—切行为，都是围绕利润而展开的
市场行为。企业档案，更多的是围绕实现企业经营目标而形成的档案，大多数的档案是企业
自我使用的档案，档案行政管理部门要抓住抓好的是“对国家和社会具有保存价值的部分档
案”。因此，对企业档案的管理，也就不可能像现在通过目标管理形式来实现，更多的是通
过以法的规定来约束企业保护档案的行为。这就需要由健全完备的档案法规体系来支撑，使
做好企业档案工作逐步成为企业自觉行为。
　　二是严格执法，不断提高企业自身的档案意识。加入WTO后，我国与其它成员国均须严
格按照国际规则办事，相互开放市场，我国企业全面参与国际竞争和国际合作，会使国内一
些产品、企业和产业面临更为激烈的竞争。各种经济纠纷、涉外官司也将大幅度增加，而要
赢得经济纠纷的胜局，企业档案是否完整、齐全也就成为首当其冲的—个环节，这迫使企业
重视档案工作成为自觉行动。从另一层面讲，因市场经济是法治经济，随着企业法律意识的
增强，档案行政管理部门的严格执法，企业的档案意识也将不断提高，从而促进档案业务建
设的提高。
　　四、加入WTO后档案实体必须依法办事
　　自从我国加入《建立世界知识产权组织公约》(WIPO)和《保护工产产权巴黎公约》后，
我国的知识产权保护法律法规不断完善，并注重同相关国际法对接。从档案领域来讲，问题
最大的是照片及音像档案的管理。目前，在公务活动中形成的这部分档案散失仍然比较严重
，尤其是照片档案。不但留存在个人手中，反过来，最后又由档案馆出面有偿征集这部分档
案，而且产权还是他人的。这种主次颠倒的事让人心痛和茫然。加入WTO后，各种组织也好
，个人也好，知识产权的意识会更加增强。档案馆在接收，征集使用某些档案时，要注意三
点：
　　1、档案部门在使用某些档案时，一定要有产权意识，特别是数量众多的照片档案。
　　2、要遵守我国法律法规，遵循《知识产权协定》的基本原则办事。作为档案工作人员
，也要学习了解WTO关于知识产权的相关规定，如著作人身权内容最低保护标准原则、经济
权利范围、计算机程序和数据库保护等。
　　3、要制定和修改相关的法律、法规和政策。以往的档案法律、法规中也有—些这方面
的规定，但由于种种原因，档案部门日常执法存在刚性不足问题。例如，职务活动中形成的
照片档案不能收集问题，除了法的规定有待完善外，同执法力度不强有很大的关系。随着档
案行政管理部门职能的转变，相信会有所增强。
　　五、加入WTO后档案工作者必须更新观念
　　加入WTO后，我国进入全方位对外开放的新阶段，政府“指挥型”管理经济的传统方式
不适应世贸组织规则要求，政府职能向“服务型”转变势在必行，档案部门的职能也会有一
个根本性转变。
　　1、要更新思路。加入WTO后，档案管理的环境会变，特别是涉及经济管理的部门以及各
种类型的企业，我们必须进—步改进我们工作方式，调整我们的工作思路。要用新的管理内
容，新的管理手段，新的管理办法，去实现政府对档案的管理职能。
　　2、要更新思想。档案工作是服务性工作，档案行政管理本身就是服务，服务好，才能
管理好。我们要运用现代化的手段，注重服务，提高服务质量。特别是要做好为国有大中型
企业档案服务工作，增强国有大中型企业的市场竞争力。
　　3、要更新意识。要牢固树立法制观念，依法行政，加强服务。要彻底改变一个红头文
件“搞掂”、一头扎进“具体”事务等行政管理方式和行为方式，而要依法定程序、法定职
责、法定手续的方式开展工作。并且，在完善档案法律法规的基础上，要进—步加强档案执
法力度。
　　4、要更新知识。要学习、了解WTO有关知识，要了解、熟悉相关法律，也要了解WTO成
员国加强档案管理的原则、方法及其法律依据，提高对各类企业档案的监督能力。