人大代表在履行职务中出现的“三重三轻”现象的思考

　　在新形势下如何加强人大代表工作，丰富代表小组活动，提高代表活动质量，充分发挥代表作用，是我们需要继续探索和实践的一个课题。本文结合我市情况，对人大代表在履行职务中出现的“重大会轻闭会”、“重本职轻兼职”、“重职务轻义务”现象，围绕这“三重三轻”现象进行探讨。
　　一、存在的“三重三轻”现象及原因分析
　　(一)“重大会轻闭会”，指人大代表对人民代表大会比较重视，能积极参加大会，认真审议各项工作报告，及时向大会递交代表议案、建议、批评和意见，履行代表职责；而对闭会期间代表活动不重视，有相当一部分人大代表对闭会期间的活动不积极参加甚至没有参加闭会期间活动。产生这种现象的原因，本文认为：
　　1、是认识上的误区，认为人大代表是集体行使职权，这种集体行使职权的形式是人民代表大会，只要自始至终参加大会，就认为自己是称职代表，而对闭会期间的代表活动，认为不重要，可有可无，不认为代表在闭会期间活动是人大工作的重要组成部分。
　　2、从政治理论学的角度分析，人大代表政治权力的大小和效能取决于其实现程度，而其实现的程度又是通过权力客体(主要指政府和“两院”)的行为表现出来，即看客体的行为符合主体意志的状况，而在许多情况下，客体的反作用还会不同程序地改变主体权力作用的方向和强度。如代表在闭会期间活动中提出的具体问题，承办单位敷衍搪塞，未能及时或妥然处理，就会挫伤他们的积极性。那些具体问题，代表在选区调研时已“亮相”或承诺，结果承办单位出现应付了事，或无音信，代表心里就会感到内疚，好象自己未把事情办好，难以向选民交代，在选区群众面前感到没面子。因此，客体的作用直接影响主体功能的发挥。
　　3、是社会因素对代表心理活动的影响十分明显。思想上的顾忌，怕出“霉头”，怕人家说风凉话。代表在本区域里开展检查、视察等活动，由人大常委会组织的集体活动，别人就无他言，如是个别或若干代表自行组织的活动，情况就会两样，尤其基层代表当中，主要是指地市以下的县区代表和乡镇代表，他们与选区群众十分熟悉，别人对你的“家谱”也十分清楚，所以你做点好事，可能会有人说你出风头，你指出问题人家会触你霉头。因此社会现象会给代表造成心理障碍，制约着代表不作为。
　　(二)“重本职轻兼职”，代表往往重视本职工作，而对代表工作作为社会兼职工作看待，在服从本职之余做些力所能及的人大工作，也就是说，因本职工作忙，而耽误了代表在闭会期间活动。
　　1、代表的本职工作与兼职工作是一对矛盾，研究这一问题对我们做好代表工作，充分发挥代表作用具有重要的指导性。我国采用的是兼职代表制，代表除了有代表的身份外，还有其原来的身份；也就是说，代表除了开展代表活动外，还要在自己原来的岗位上进行生产、工作和其它活动。代表身份具有“双重性”，即届内的“任期性”和“兼职性”。
　　2、如何处理好代表本职与兼职关系，成为闭会期间影响代表作用发挥的一个重要的实际问题。许多代表在本职岗位上不愧为优秀分子，能充分体现代表的“先进性”，但是“代表性”方面与代表的履行义务还有相当大的距离。实际中由于有些代表不适当地过分强调了本职工作的繁忙和重要，思想上就自然地把依法履行代表职务，特别是闭会期间参加代表活动视作可有可无。举例，在上一届，普陀代表团有一位市代表，他工作在司法战线，我们围绕着两项评议工作，开展代表小组活动，他连续几年都未参加，难道每年工作都脱不开身?不是，是认识不到位，是代表不作为的表现。因此，作为一名人大代表要正确处理好本职工作与代表执行职务的关系。如果仅仅局限于本职工作，不论干得多么出色，也会有负于“代表”身份，有负于人民的重托；如果他们专事代表活动，而贻误本职工作，也会失去代表应具备的基本条件。
　　3、我们分析一下代表的兼职活动而引起的烦恼。在调查中了解到，一位教师代表说：“我是中学教师，本职工作教好书，我既想当一名好教师，又想当一名好代表，但是很困难。校方考勤制度严格，教师早上要在规定时间前报到，下班要销号，政治学习要点名，迟到、缺席都要扣分，乃至扣奖金。而当代表，有许多选民的呼声、要求我去处理、去参加，有时走在路上，也会遇到选民拉住我反映情况，往往导致超过报到时间或者政治学习缺席。为此我心里很苦恼，不是心痛扣掉几元奖金，主要是怕影响代表形象，说心里话我实在难以做到两全其美”。如一位厂长谈到：“我是一厂之长，企业的事情很多，忙得不得了，所以代表活动很少参加。我们代表工作与本职工作经常发生矛盾，主要是时间不够，精力有限。”又如我们去参加省人代会时，经常看到省人大代表、全国劳模傅国定厂长，三天两头往返定海——杭州，一周的会期有一半时间都是上半夜赶到定海下半夜2点以后又赶到会议住地。这几位代表的情况确实具有典型性。我们深深地体会到，代表们做好本职工作不容易，当好代表更不容易。
　　(三)“重职务轻义务”，即重视代表职务，轻视或忽视代表应尽的义务。有一部分代表在选举前拼命争，选上后就无所事事，不尽或很少尽义务，把代表当作是一种荣誉，有人称为“荣誉代表”；有些领导代表，因为他们是组织推荐当选的，在他们思维上自然定位在领导这个位子上，对如何执行代表职务考虑甚少，很少参加代表活动，有人把领导代表称为“特殊代表”；也有代表一届下来，既没有在代表大会上审议发言、提议案、建议，又没有参加闭会期间活动，称为“挂名代表”；另有少数人，想利用代表这一金字招牌取得政治地位，在选举代表时采取贿赂形式，有人称为“贿赂代表”。
　　“荣誉代表”、“特殊代表”、“挂名代表”都是代表不作为的表现。而“贿赂代表”它的性质发生了根本变化，是违法行为，另当别论。
　　1、人大代表是一个政治职务，有实实在在的工作内容，这就是人大代表要参与管理国家事务，参与管理经济和文化事业，参与管理社会事务。人大代表是由人民群众民主选举出来的，根据我国体制，国家的一切权力属于人民，这种权力实现通过代表来体现。由人民群众通过选举方式，把属于自己的权力委托给自己所信赖又代表自己利益的人，并由他们组成权力机关去行使权力。所以说，没有代表的这种活动，权力机关就不可能做出任何体现国家意志的决定，不能实现宪法规定的各项程序。因此，作为人大代表必须清晰地认识到这个特殊的政治身份，它在国家政治生活中有着重要的地位和作用。从一个角度讲，代表不作为，就是放弃了当家作主的权力，就是辜负了选区群众的期望，就是违法(违背了宪法、代表法等)。从另一角度讲，代表参加活动，执行代表职务是硬性的，不是可有可无，不能随心所欲，高兴做就做，不高兴做就不做；有时间做就做，没有时间就不做；而当了代表，必须履行职务，不然就是渎职，我们要从这个高度来看待。
　　2、人大代表和人民群众不能把当选代表看作一种荣誉称号，也不能认为是对劳动模范、先进工作者和优秀企业家的奖励，更不是对所有劳苦功高的同志的安慰。从他们职责来看，不仅仅要反映民意，也不仅仅做推动政府工作的助手，同时他们具有崇高的政治责任。作为一名人大代表应当认识到自己的责任和价值，并有责任用自己的努力工作来增加人大代表这一政治职务的光辉，而不能因为自己不作为或不慎损害人大代表的形象。我们看到，在市场经济条件下，人大代表这块金色牌子在政治与经济的拌搅下，受到商品经济的冲击。有一部分人，利用人大代表易于接触领导，易于使领导听到自己的声音，易于取信于社会，利用人大代表身份的便利，做自己的生意，谋取自己的利益。有的地方出现了为当人大代表贿赂选民，这种人当代表的动机就不良，要引起我们高度警惕。下半年我市乡镇要换届选举，在明年上半年市本级也要换届选举，我们要有防范措施，防止这种情况的出现。
　　近几年来各地人大都在探索两方面内容：一方面如何充分发挥代表作用，另一方面如何加强对代表的制约。随着依法治国方略进一步推进，民主法制意识的进一步加强，对这两方面内容的研究，越来越显示重要，越来越显得迫切。
　　二、充分发挥代表作用的几点思考
　　1、代表法第三章第十九条至二十八条对代表在本级人民代表大会闭会期间的活动作了明确规定。人大代表在人代会期间，还是闭会后，都担负着相应的职责。从人大代表执行职务的内容来讲，会期和会后的活动内容是一脉相承的，有了闭会期间的活动内容，才能充实会期的内容，才能审议好各项工作报告，才不会出现因情况不清，一言不发而坐冷板凳或当“听众”。从代表执行职务特点来讲，人大代表的“主体性”，每个代表是整个人民代表大会的组成部分，没有个体，就没有整体。只有发挥每个个体的作用，才体现整体的力量。我们在探讨代表活动的问题时，要正确处理“三个关系”，人大代表与国家权力机关的关系，个体与整体的关系，个人意愿与集体意志的关系。作为地方各级人大常委会要营造良好的社会环境，为代表执行职务提供条件，要进一步贯彻宣传代表法，努力在全社会形成尊重人大代表的氛围，捉高全民的法制意识。让全社会都来关心、支持代表依法履行职务。
　　2、代表执行职务是法定的。代表自身要消除认识上的误区，作为选区群众的代言人，不代表就是不作为，就是失职。对代表不作为问题，各级地方人大要有相应措施，建立约束机制。代表当中有相当一部分人存有这样一种心理，只要不犯罪，本届任期内不会被罢免。造成这种心理有主客观原因。其一，从实际情况来讲，我们对人大代表没有建立代表个人档案，没有每个代表和代表小组活动执行职务的记录，因没有依据就提不出制约的理由，更没有理由提出罢免案。说明我们工作滞后。其二，代表法中对代表在闭会期间不作为的制约，没有作具体规定，建议全国人大在下次修订代表法时，对这方面内容作出规定。其三，要建立对代表的吐故纳新机制，吐出不作为的代表，补充有作为的代表，让每个代表都成为“三有”代表，有心于、有意于、有为于代表工作。
　　3、要重视代表在闭会期间提出的批评、意见和建议。承办单位在办理过程中往往会遇到一些具体的事情，如道路不平，路灯不亮，看病收费高，小区卫生差，菜农卖菜难，瓜农无摊摆等，表面上看是具体细琐小事，这些问题且是人民群众贴身的实际困难，是群众看得见，摸得着的，通过代表的努力，解决了这些具体问题，就能树立代表在选区群众的威信，增强代表为民办实事的信心。反之，有关部门认为代表提出的问题品位太低，而不予重视，或敷衍搪塞，代表参加闭会期间的活动的积极性就会受到挫伤。如果代表在心里留下伤痕，那么用强大的外力来推动代表的内力就相当困难。我们要辩证地看待大与小的问题。我们应该看到，代表们在人民代表大会期间提出的问题往往是宏观的，而在闭会期间提出的问题大量是微观的，如果我们清楚看到这些问题，使我们做机关工作的同志才不会犯主观主义。
　　4、选好组长，充分发挥代表小组长的作用。代表小组是代表活动最基本的组织形式，抓好这一组织形式，能促进和推动代表在闭会期间活动。代表小组长的作用至关重要，要推选代表意识强，有一定法律、政策水平，有一定组织协调能力，热心代表工作的代表担任组长。同时，还要推选好一名代表为联络员，以便加强人大常委会与代表小组之间的联系，互通情况，保证代表小组活动正常开展。另外，要有经费保障，人大常委会要将财政拨款适当安排分给各代表小组使用，经费安排可以根据各代表小组的年度活动计划进行划拔，同时对代表小组长给予必要补贴。
　　5、正确处理好执行代表职务与做好本职工作的关系。我们的各级人大代表绝大多数是兼职的，都有各自的生产、工作岗位，活跃在生产、工作第一线。这种兼职制，不但可以从制度上保证代表保持人民公仆的本色，而且可以在运行机制上强化代表的桥梁与纽带作用。但是代表在履行代表职责时，往往会发生与本职工作的矛盾。如何正确处理好“代表证”与“工作证”的关系?是每个代表都必须解决的首要问题。因此，人大代表要树立强烈的主体意识，增强责任感和使命感，正确处理好两者关系，达到妥然安排，使代表活动与本职工作互相促进。人大常委会在组织代表活动时，既要尊重代表从事本职工作这个客观性，又要尊重代表行使法定职权这一特殊性。客观性就是要支持代表努力做好本职工作，在不同岗位上，开拓创新，作出贡献，发挥模范带头作用，给选民、群众做出模样；特殊性就是要从组织上保障代表依法行使职权，代表在履行代表职务与本职工作发生冲突的时候，应坚持以履行代表职务优先的原则。同时，人大代表要进一步明确自己的权利和义务，不断增强主体意识，认真执行好代表职务。从而使人大代表立足本职工作，面向全局工作，肩负双重任务，以适应新形势对人大代表工作的要求。
　　6、人大常委会，为代表执行职务抓好“三个环节”：第一是抓代表学习培训。通过学习提高代表开展闭会期间活动的认识，提高履行职务的积极性和自觉性，建议在换届后的第一次人民代表大会期间，组织新一届代表对代表法及代表相关知识进行讲座。在代表大会期间利用代表相当集中优势，进行相关讲座，便于新当选代表及时掌握代表的权力和应尽的义务，十分必要。所以建议在新一届的第一次代表大会上，增设一项议程，对新代表进行学习座谈。第二、抓制度建设。建立代表联系制度，建立代表活动制度，建立代表考核评比制度等。联系制度是一种比较有效的办法，人大常委会联系代表，代表联系选民，这项活动我市开展二年来，效果较好。去年我市的市、县(区)、乡(镇)三级人大代表共686名参加了这项活动，联系选民达5600余人(户)。这项活动积累三个经验，一是丰富了代表在闭会期间活动，体现了“人民选我当代表，我当代表为人民”的思想；二是让群众看到了代表的工作。三是调动了二个积极性，即代表参加活动积极性和选民群众积极向代表反映问题的积极性。我们在联系代表活动方面，还存在不足，这一不足主要体现在工作方式上，把联系代表当作走访代表，局限于“看望”上，把联系代表的真正内涵、作用未完全体现出来。建议，在联系代表中应该做到“五个结合”：一是与办理督办代表议案、建议、批评和意见相结合；二是代表围绕审议常委会会议议题和执法检查、评议的活动，开展调查研究相结合；三是与节假日慰问相结合；四是与处理代表来信来访相结合；五是与参加代表小组活动相结合。把人大常委会联系代表制度真正落到实处，使人大机关真正成为人大代表的联系机关、服务机关、办事机关。第三、抓好代表“知政知情”的服务工作。市人大常委会为代表知政知情做了大量工作，坚持为代表订阅《人民政权报》、编发《舟山人大》、《人大常委会会刊》，还结合代表活动内容(如两项评议)发送有关的法律法规汇编等书籍，安排代表列席人大常委会会议、召开不同类型的代表座谈会、代表小组长会议，举办乡镇人大主席培训班，向代表通报人大、政府的工作等，让代表了解人大和政府工作，为代表执行职务创造条件。下一步需要改进的是让每一位代表都能参加闭会期间活动，工作忙的厂长经理代表要参加，边远海岛渔农民代表也要参加，只有让所有的代表都投入代表活动，我们的代表工作才有生机、活力，才能充分使代表的个人智慧变成代表集体智慧。那么怎样做呢?我认为，开展代表述职手记、代表述职评议等活动，是一种好的激励方法，也是一种监督和督促。
　　7、对代表在闭会期间活动的时间作具体规定。代表法中对代表在闭会期间活动的时间，未作具体规定，建议全国人大在下次修订代表法时，对代表在闭会期间活动的时间作出具体规定。随着我国经济体制改革的深化，企业经济成份发生了根本性变化，不象过去代表是国有企业职工，对代表参加活动容易保证，现在劳动者就业方式多样化，代表在民营企业或合资企业从业，作为普通工人的人大代表，要保证活动时间就难说。因此，随着新形势的变化，对代表法作修订是十分必要的。外地人大的做法可以借鉴，对代表在闭会期间活动时间作出了规定，活动时间一般一年内为10天至15天，活动次数为2至3次。有了硬性规定，一方面是对代表的约束，另一方面也是对代表所在单位的规定，为代表执行职务提供时间保障。
　　8、建立健全对代表的监督制约机制，这是法律的要求，也是权力制衡的内在必然。在加强对代表监督方面，虽然代表法、选举法和地方组织法都有规定，但比较原则，操作性不强。实践中，监督者滥用监督权的现象尚未听说，但是监督者放弃监督权，如代表闭会期间不参加代表活动，参加活动不发言，不提出批评、意见和建议等现象都并不鲜见。代表不执行代表职务，把人民赋予的权力束之高阁，从法律意义上讲，就是代表不作为，为防止监督权被搁置，仅仅靠监督者个人的自觉性是远远不够的，必然依靠法制来保证，通过建立外部强有力的监督约束机制来实现。
　　这几年，各地人大为强化对代表个体行为的监督，进行了许多有益的探索，如代表向选民述职，建立代表个人实绩档案，代表持证视察，代表对行政、司法部门进行执法评议，开展评先创优活动等形式多样的活动方式，来激励代表认真履职。我市人大为作好这方面工作，也作了积极尝试，并积累了一定经验。如代表向选民述职，组织代表定向视察，建立代表述职手记制度，定期召开代表座谈会等形式，有些工作我们还不成熟，有待于改进，如代表述职手记制度，完全寄托于代表的自觉性，如一年下来仍然是一本空本子，你能怎么样?说实在，代表不记手记，我们不能对代表怎么样，但是我们可以采取激励机制，鞭策办法，督促措施，促进他们执行职务。一是定期不定期进行检查，督促代表记《代表手记》，由代表小组长一季度或半年检查一次，发现问题及时督促；二是总结表彰，对好的代表进行表彰、奖励，对没有记手记的代表提出意见，鞭策他们认真履职。市、县(区)人大常委会代表工委(室)对代表在会前、会中、会后的履职情况要有记录，如果自己没有记录，而叫代表记手记，这是不对等的，也是我们工作中的缺陷。同时，没有记录就没有评比先进的依据，没有记录要对人大代表监督就缺乏依据。所以说，我们人大机关对代表在代表大会和闭会期间活动的记载十分重要。
　　9、各级人大常委会机关，要积极做好各项服务工作。一是帮助和指导各代表小组制定活动计划。年初及时与代表组长、联络员沟通，确定代表小组全年的活动次数、内容、方式；年中做好督促和提醒工作，确保计划得以实施；年终结合评比做好总结工作。二是积极协助代表小组开展活动，如被视察单位的联系、交通住宿等后勤保障工作；三是树立典型，以点带面，推动全体代表积极执行职务。有的地方开展的“评先创优”活动，对代表活动搞得好的小组的代表个人进行表彰奖励，对不作为的小组和代表个人进行戒勉。这种形式能够起到鼓励先进，鞭策落后的效果；四是实践“三个代表”，不断创新，努力开创代表活动的新途径，使人大代表工作适应新形势的要求。