村民自治的有效保障机制——民主恳谈活动

一

　　“民主恳谈”活动有一个相对集中明确的主题，恳谈的内容主要是当地的重点工作和需要解决的突出问题以及群众普遍反映的难点、热点问题。举办前由组织者公告活动主题、时间、地点，举办次数和时间视情况而定。一般一季召开一次，群众自愿参加，围绕恳谈主题，展开讨论。恳谈主要不针对个人问题，而是基层领导班子对涉及群众集体利益的某项重大事务道清事情的来龙去脉，把班子初步设想交群众讨论，广泛听取意见，再经过基层领导班子集体研究，然后提交群众代表大会讨论、表决，形成决策。

　　在“民主恳谈”活动举办过程中，组织者推出不少便民服务举措，如便民服务窗、民情挂牌消号制度、民情电话热线、村官承诺制等，解决群众在恳谈中提出的问题。

　　为使“民主恳谈”活动在正确的轨道上运行，当地党委提出开展恳谈必须遵循四条原则：一是坚持党的领导原则；二是坚持依法办事原则，特别强调要正确处理好民主恳谈与村民大会、村民代表大会和乡镇人民代表大会的关系，不能越俎代庖；三是坚持民主集中制原则；四是坚持注重实效原则，要从本地 实际出发，切忌形式主义，积极稳妥地开展“民主恳谈”，在保障人民群众的民主权利，维护人民群众的根本利益，调动人民群众的积极性，促进社会稳定和经济社会发展等方面取得实实在在的效果。

　　目前，该市887个行政村全都举办了“民主恳谈”活动，30万人次的群众参加了活动，收到群众意见、要求15000条，当场答复9000余条，其余都已解决落实。

二

　　“民主恳谈”活动之所以能在东海之滨这个经济发达县市首先破题，并蓬勃开展，与当地人口结构变动、农村经济结构发生巨大变化密切联系。温岭是个市场经济先发地区，市场化程度较高，大部分农民离土离乡，有70％农民脱离了农业，从事第二、三产业，农村工业化程度较高，农民收入居于较高水平，涌现了一大批中产阶层，他们对民主政治的需求最旺。市场经济的发展使大部分农民个体及家庭利益不仅获得日趋稳定的经济基础，也得到法律和制度上的支持和保障，农民对个人、家庭利益及其权力的认同更加强烈，这种利益和权利认同激发了农民的民主要求。

　　温岭市大量的村具有较丰厚的集体经济，而且不少村通过固定资产出租、兴办市场等手段，每年都有可观的、稳定的收入。如何用好、管好这些集体资金是广大村民十分关注的。随着经济收入不断增加，生活水平不断提高，农民对居住环境的要求也不断提高，不仅要求住房宽敞，而且要求环境优美，整洁有序。为此每年村里都有不少的公共设施建设。农村大量的公共产品和公共资源建设、管理、分配、使用等问题，激发了农民参与政治的热情，这是“民主恳谈”活动成功开展的诱因。2001年6月，牧屿镇参加恳谈会的80余位农民就如何建设牧屿山公园展开热烈讨论，就公园建筑风格、景点设置和布局、 主要建筑物等重要问题提出了35条有价值的意见和建议，经湖北省武汉市城市建设规划设计院有关专家对群众提出的建议逐条论证，采纳了17条，对原公园建设规划作较大修改。温岭是个人口流动比较频繁的地方，每年均有30多万温岭人外出经商，有30多万人来温打工，现在的温岭农村已经成为一个开放式的社区，农民有了更多的自由和机会，农民的广泛流动使他们见识更广，获得更多的现代知识、信息和能力。所有这些打破了农村传统的封闭观念，培育了农民的独立能力、风险意识和创新观念和更强的社会参与能力，而这一切正是“民主恳谈”活动能成功开展的基础条件。松门镇村民陆素娥对卖自产蔬菜无执照被工商所罚款200元，深表不满。在恳谈会上，陆素娥直言工商干部应转变作风，多为农民着想，并要求退回罚款。

　　从经济学角度来看，当一个地区经济水平比较发达、人民生活水平较高时，人民比较容易结成各自不同的利益体。一方面人民在满足了基本需求后，需求的复杂性和多样性决定了社会不同阶层之间的不同要求，决定了即使在同一阶层内部也存在对需求的不同理解和认识，在张扬着鲜明个性的同时，也产生了对民主的强烈需求。另一方面由于民主决策结果直接影响着庞大蛋糕上“无形之手”的分割走向，决策对社会各阶层的影响，从深度和广度上来看，较之以前有过之而不及。如果不充分表达自己的意见建议，不主动参与民主决策，将是一项机会成本较高的行为。“民主恳谈”活动就是搭建了一个让广大群 众充分发表自己意见建议的舞台。通过这个舞台，每个人共同参与公共事务管理。

　　从政府的角度来看，由于温岭经济是典型的温州模式，财富大部分集中在私人及民营企业手中，政府依靠税收来养活和搞基本建设。基层官员普遍认识到只有企业发展了，政府才有好日子过。在温岭市各个乡镇和村纷纷改善投资环境，提高服务质量，留住企业、发展企业成为大家的共识。瞎指挥、扰民 行为变成了民主协商、民主决策。

三

社会主义民主的本质是人民当家作主，一切权力属于人民。而社会主义民主赋予广大人民群众的这种民主权利，只有与这种权利的具体实现形式相结合时才得到真正体现。在社会主义初级阶段，中国民主有两种形式，一方面表现为人民代表，制度，人民通过选举自己的代表组成代议机关，代表人民行使国家权力，这是间接民主；另一方面表现为基层民主制度，人民通过各种自治组织，实行自我管理、自我教育和自我服务，这是直接民主。以村民自治为主体的基层民主是社会主义民主的重要内容。从发展趋势来看，社会主义民主政治建设应该是不断扩大民主主体，增加直接民主比重，真正实现人民当家作主。村民自治是基层民主政治的基本制度。其基本原则是自我管理、自我教育、自我服务，在实践中又具体化为村民的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四项民主权利和民主制度。这四项民主权利的行使和民主制度的运行，构成村民自治的基本内容：民主选举是村民自治的前提，民主决策是根本，民主管理是实体，民主监督是保障。十五大高度评价了村民自治，并将村民自治实践中发明的“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”视为整个社会主义民主的具体要求。1998年全国人大常委会修订并正式通过《中华人民共和国村民委员会组织法》，对村民自治的民主规则和程序规定及更为具体和明确。但在具体实践中，“四项民主”存在不少矛盾和问题。一是选举方面。村民自治要求由村民来选举村干部。不少“不听话”的村民就有可能抵制多数人的“专政”，村民自治是一种社会民主形式，并无“专政”的工具，少数“异质分子”抵制村里工作，你奈何不了他们。二是民主决策方面。有些地方存在用间接民主代替直接民主的倾向。有些地方以村民会议难召开为由，长期不开村民会议，法律规定须经村民会议决定的事项，未经授权就由村民代表会作出决定。村民代表在会前又没有同村民沟通，会上发表的只是个人意见。有些地方的村民代表会不但行使村务的代议权和决策权，而且还具有人事罢免权，自觉不自觉地用间接民主代替了直接民主，违背了村委会组织法的立法宗旨。三是民主管理方面。村务公开是民主管理的一项重要内容，各地普遍建立了村务公开栏。但有的没有做到制度化、规范化，流于形式；有的村务公开内容不明确，公开的时间不固定；有的村务公开的内容不真实，搞半公开或假公开；有些村务管理紊乱的村，财务长期不向村民公开等。四是民主监督方面。村委会每年向村民会议报告工作和接受村民的评议，这是民主监督的法定形式。但有些地方只向村民会议报告工作，没有留出时间给村民对村委会成员进行评议；有的村民没有知情权，无法评议村委会报告；有的村委会既不向村民会议报告工作，又不对村委会成员进行评议，使村委会得不到有效的监督。这些问题的存在，使村民自治这种基层民主政治的基本制度建立起来的民主规则和程序遭到一定程度的破坏，村民参与政治的积极性受到挫伤。要解决这些矛盾和问题，急需要建立一种有效的机制来保障村民自治在农村实实在在的落实和体现。温岭市农村开展的“民主恳谈”活动就起到了这样的作用，让广大群众依法行使民主权利、参政议政的过程中，进行自我教育，当面把问题讲清楚，消除与村镇领导的隔阂，强化了基层组织的民主决策、民主管理和民主监督。

四

　　“民主恳谈”活动在保障村民自治四项民主权利和民主制度作用是明显的，它所蕴含的意义是深远的。

　　(一)推动了基层组织自身的民主化。一是民主选举。“民主恳谈”虽然没有直接涉及到民主选举，但通过举办“民主恳谈”活动，使群众更加直接的了解村里干部的为人、工作水平即对村里事务的控制能力。同时使群众更加直接的发现村里的人才，为下一届村选举打下良好的基础。对村委会来说，在恳谈会上尽量避免遭到责问甚至攻击，所以他们考虑在重大村务问题上“迎合”广大群众的口味，在决策前，多听听群众的呼声和建议，寻找最广泛的支持，赢得在群众中的威信，以便能在换届选举中获得连任。对村支部来说，由于党支部是由上级党委任命的，党支部的领导地位和书记的权力因缺乏广泛而直接的民意基础受到制约，在强大的民主压力下，村党支部开始更加关注自身的民意基础，不断强化党的领导地位和对村务的控制。该市城东街道汇头王村就由村党支部出面组织村民恳谈会，解决城区拆建问题，以提高党支部的威信和对重大事务的控制。二是民主决策。现在凡涉及村一级的重大事务，该市的村委会都自觉的要召开民主恳谈会征求村民的意见。由于村委会对村民的意见、建议非常重视，所提的意见、建议都能得到解决、落实，村民对“民主恳谈”活动产生信任。这样恳谈活动就成了一种制度。凡是涉及村里重大事项的，干部和群众都会自然的想到恳谈会。三是民主管理。村民自治要求村委会定期向群众公开财务状况。但有些村对村务公开没有做到制度化、规范化，公开的帐务半遮半掩，群众有意见。恳谈会有一项议程就是要求村委会向村民汇报上阶段的财务开支状况。在恳谈会上村民自然会对财务开支提出质询，要求村干部解释清楚。帐务清白的村自然会在下一次公开时把情况写清楚，以避免不必要的误会。帐务有问题的村，面对村民在恳谈会上的“凌厉攻势”，肯定会改正财务，取信于民。四是民主监督。村务公开是民主监督的一方面。另外恳谈活动专门留出时间让村民评议村委会上阶段的工作，对下阶段的工作提出建议、意见。因为恳谈会基本上每季召开一次，这样实现了对村委会的跟踪监督和事前监督。

　　(二)推动基层政权民主的发展。现在温岭大部分镇、街道都非常自觉自愿地开展镇级“民主恳谈”活动。该市镇、街道每举办一次恳谈会，都要做大量的调查研究，对当前全镇性的热、难点问题进行专题分析研究，对群众提出的中肯意见、建议要逐项落实，并建立了四项制度，确保三个民主的落实。一是建立民情挂牌消号制度，对群众所提意见和要求在镇政府显要位置把责任人和截止日期挂牌，解决后消号；二是建立民情恳谈工作例会制度，镇党委政府每月召开一次工作例会，对群众提出的较难解决的问题和带普遍性的重点问题进行分析研究，逐项加以落实。三是建立重要建议议论和决策制度。对群众提出的有价值的重要建议，组织专家和有关部门领导专题评议、论证，然后通过镇党委政府、人大或村民代表会议形成决策。四是建立反馈监督机制，乡镇人大跟踪落实党委政府向群众承诺的有关事项。从“民主恳谈”活动中可以看到农村基层民主已经开始从村级民主向乡级民主扩展，从基层组织的民主国家政权组织的民主推进，这是“民主恳谈”引发的富有历史意义的成果。在民主推进过程中，党的领导与群众要求有机的结合在一起。2001年7月，牧屿镇党委举办扶持贫困村经济发展、发展壮大村级集体经济为主题的民主恳谈会。恳谈会之前，镇党委组织人员用半个月时间对全镇23个村的集体经济作了比较充分的调查研究，初步拟出了发展村级集体经济的目标和措施。在恳谈会上，村干部和群众就经济欠发达村如何发展经济、增加收入，摆脱财务赤字，经济较发达村如何巩固和进一步发展集体经济献计献策，提出了27条建议和意见。镇党委在召开班子会议认真分析研究群众提出的建议和要求 之后，制定出台了“牧屿镇发展壮大村级集体经济的若干意见”。基层党委政府在重大事项出台前，通过“民主恳谈”广泛听取群众意见，干群之间进行充分沟通、交流和讨论，体现了基层党委政府决策的民意性和透明性，提高了决策的合理性和科学性。

　　(三)强化了农民在行使民主权利中实现双向教育。恳谈会召开后，许多镇村干部深有感触地说，现在靠“蒙”群众，吓唬群众已经办不成事了。每办一件事，都要有法律依据，否则在恳谈会上过不了关，所以要加强学习提高素质，依法办事。同样在恳谈会上，村民可以学到不少国家方针政策和有关法律法规。2000年潘郎镇为增加对教育的投入，按有关规定征收教育附加费，可群众不理解，以为是乱集资、乱摊派，要组织上访。在部渎等村举办恳谈会上，镇政府领导向群众详细说明了教育附加费的征收与乱收费、乱集资的不同性质，不仅消除了疑虑，而且使群众对发展教育、科教兴国有更深的理解。“民主恳谈”活动是民主实践过程，也是对农民及基层干部民主教育、学习和训练的过程，对增强农民及乡村干部的民主意识、法制观念发挥了重要作用。在中国这样泱泱的大国里，只有当8亿农民都有民主意识和觉悟，都习惯了民主程序和方法，中国民主方有坚实的基础，民主恳谈正在打造着这个基础。江泽民同志在中央党校省部级干部进修班毕业典礼上指出，发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明是社会主义现代化建设的重要目标。要从我国国情出发，坚定不移地走自己的政治发展道路，坚持社会主义政治制度的自我完善和发展。要着重加强社会主义民主政治制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。温岭市通过“民主恳谈”活动在扩大民主主体、探索直接民主及实现民主的制度化建设方面作了有益的创新工作，对建立有中国特色社会主义民主政治建设肯定有帮助。