对现阶段农民增收缓慢的体制分析

作者:潘其胜 潘春林



党的十六大报告指出:“统筹城乡经济社会发展,建设现代农业,发展农村经济,增加农民收入,是全面建设小康社会的重大任务。”十届人大一次会议政府工作报告中也指出:“今年的政府工作要继续把发展农业和农村经济、增加农民收入,作为经济工作的重中之重。”解决“三农”问题,是关系到经济发展、社会安定、全面建设小康社会目标能否实现的重大问题。因此,认真分析我国农民增加收入问题,选择和建立适应社会主义市场经济的农业体制,不仅是一个重要的理论问题,而且是一个紧迫的实践问题。

一、农民增收缓慢的现状

(一)农民收入增长缓慢是严峻事实
改革开放以来,农村情况发生了历史性的变化,农产品供应充足,农民纯收入增长很快。据有关资料统计,1979-1996年全国农民纯收入年均增长16%,但自1997年以来,由于市场需求对农业生产的约束明显增强,农民增收难度加大,农民收入增幅大大回落,1997-2000年平均增长仅为4%,且呈逐年下降趋势,1997年8.5%,1998年3.4%,2000年则降至2.1%,2001年农民人均收入增至4.2%,扭转了增长率持续下滑局面,2002年在2001年在基础上略有增长,但城乡居民收入差距继续拉大,农民收入增长比城镇居民低3-4个百分点。

(二)农民收入增长缓慢的负效应
1.影响到整个国民经济持续快速健康发展。在当前全球经济需求增长趋缓,我国扩大出口困难增加的情况下,为促进国民经济发展,必须继续实行扩大内需的政策。八亿农民作为最大的消费群体,具有较大的消费需求潜力。但由于近几年农民收入增长幅度连年下降尤其是部分粮食主产区农民收入减少,使农民生活消费需求增长受到制约,农村消费市场呈萎缩趋势。农村消费品零售总额占全社会消费品零售总额的比例1997年39%,1999年下降到38.7%,近两年又有不同程度的下降。农村市场的持续疲软,使国家扩大内需的政策难以得到更好的落实。要改变这种状况,必须增加农民收入,提高农民消费水平。否则,整个国家经济的持续健康发展将受到影响。

2.影响了农民生产投入的积极性。市场经济是利益经济,在农民比较利益低,农民收入增长缓慢的情况下,必然减少农民对生产的投入。1993年、1994年和1995年,农民用于农业生产经营的费用支出,下年比上年分别增长15.2%、38%和35.6%,但1997年,农户生产费用支出却出上年减少7元,下降1个百分点。1998年、1999年、2000年连续下降,尤其是粮食主产区的农民弃耕现象比较严重。

3.影响改革和社会稳定。农民是传统计划经济体制的最大受害者,因而成为改革的先驱和主力,二十多年来创造了一系列奇迹,包括支持和促进了城市改革,维护了社会稳定。现在看来,农民的利益,首要的是经济利益,是收入。农民收入增长滞慢,影响了农村改革和建设的积极性,激化了干群关系,疏远了与党和政府的关系。应该看到,农民收入问题不仅是一个经济问题,而且日益成为一个社会问题和政治问题。农民收入持续得不到提高,将直接影响社会稳定。

4.农民增收关系到农村小康社会目标的实现。党的“十六”大提出了全面建设小康社会的宏伟目标,为我国经济发展指明了方向。我国有近13亿人口,其中62%在农村,因而,我国实现小康社会的重点在农村,难点也在农村。没有八亿农民的小康就不可能有我国的全面小康。近年来我国农村人均年收入仅2500元,全国仍有近3000万人口未解决温饱问题,农村又占了较大比例。目前农民人均收入、农村卫生保健等基本合格线均未达标。因而,要实现我国社会的全面小康,首先必须实现我国农村社会的小康,而要实现我国农村社会的小康,关键在于不断增加农民收入。

二、对现阶段农民增收缓慢的体制分析

(一)城乡分割的二元结构体制,限制了农民增收的渠道
新中国成立之后,面对严峻的国际、国内形势,中央政府提出了优先发展工业尤其是重工业的发展战略。“逐步形成了城乡之间的粮食统购统销制度,农业人口与非农业人口严格区分的户籍制度及城市居民的社会福利保障制度等,最终形成了城乡分割对立的二元结构体制”。[1]上述制度与体制安排,虽有效地保证了中央政府加速国家工业化需要的资本原始积累数量与速度,但后果严重:一是从经济结构来看,为了保证人民生活和工业扩张对农产品的基本需求,政府强制干预农业生产活动,限制甚至禁止农村工业和商业等非产业的自然发展,把农业局限于种植业,特别是粮食生产上,这不仅割断了农村内部产业间、城乡产业间的自然联系,也人为地降低了农业生产的比较利益,扼杀了农民增产增收的积极性。二是从社会结构来看,“二元户籍制度及粘附其上的二元社会福利制度的存在,在城乡之间筑起了一道坚厚的壁垒,限制了农村劳动力向城市的正常流动,剥夺了农民分享现代工业、城市文明和社会福利待遇的权利,拉大了城乡收入差距,造成了城乡发展的两极分化。”[2]

  (二)农产品流通体制不健全,农产品流通渠道不畅通。
农民是市场的主体,是直接的生产者,农副产品的销售收入是农村居民的主要经济来源。近年来,农产品流通体制改革滞后,导致农产品卖难问题突出,是影响农民增收的又一重要原因。一是市场主体缺位。“在当前以家庭小规模分散经营为主的体制下,农户作为一个生产经营单位,生产规模小、成本高、竞争能力差,基本上还不是一个健全的市场主体,因而在市场上,他们难以实现与其他行为主体的公平交易”。[3]二是市场发育迟缓。全国统一、开放、竞争、有序的市场仍未形成,条块分割、地区封锁限制了农产品的异地销售,乱设卡、乱收费增加了农产品的销售成本。三是市场体系建设不完善,多数农村没有建立规范的市场,一些关系农民切身利益的农产品市场迟迟没有建立起来。四是市场组织管理制度落后,农民以家庭为单位进行生产和销售,在捕捉市场信息,参于市场竞争中处于极为不利的地位。

(三)农业科研体制不合理,农产品科技含量低
当前农产品品种单一、品质低劣、结构性剩余等问题的出现,客观上也制约了农民收入的增加。究其原因,是农产品的科技含量低,农业科研及推广体制不能适应农业和农村经济发展的需要。表现在:一是科技投资体制不健全。我国目前农业科技开发主要依靠国家财政投入,缺乏专门从事风险投资的产业投资基金,投资渠道单一,农业科技投入严重不足。农业科研目标单一,结构不合理,难于满足人们对农产品多样化、优质化的需要。二是科技推广体制不完善。目前,我国农业科技推广体制只设置到市县一级,真正需要科技指导的乡村却多数没有或是形同虚设,使我国本就匮乏的农业科技成果难以传递到农民手中。三是农业科研成果转化机制尚未真正形成,科技成果转化率低,对农业科研项目的确定和农业技术扩散,政府集中决策和行动推动的做法仍未根本改变,农业科研院所大部分课题结题后,其成果束之高阁或采用率不高,这些问题的存在归根到底是没有建立与现代市场经济相适应的农业技术推广体制。

(四)农村金融体制不完善,农业发展没有足够的金融支撑。
近年来,在农业生产对资金需求日益增大的情况下,金融机构对农村信贷总规模和资金投入却呈现逐年下降的趋势,制约了农村经济的发展和农民收入的增加。究其原因,是农村金融体制改革的严重滞后,农村金融体制不完善。一是缺乏专门面向农村的金融服务。作为农村金融基础的信用合作社,由于规模小,效益低,经营成本高,无力承担信贷支农主力军的职能;而农业发展银行则将信贷重点放在铁路、交通、电力等基础设施上,对农村经济中的中小型项目支持很少,不能满足农业发展对资金的广泛需要。二是缺乏农业信贷的风险保障,对农村经济中的中小型项目支持很少,不能满足农业发展对资金的广泛需要。农业信贷风险高、收益低,又缺乏有效的信贷保证,在利益机构驱动下,农业资金不断输出到发达地区,进一步加大了农业资金缺口。三是政府在金融资源分配上存在着严重的城市偏好和所有制偏好,导致国有金融机构对农业的贷款逐年减少。

(五)农村税收体制不规范,农民负担过重
尽管国家一直努力为农民减负,但农民负担却有增无减,其根本原因在于没有从制度上规范农村的分配关系,农村税费制度不合理。一是农业税负不公。我国农业税是在计划经济的人民公社“集体所有”背景下制定的,几十年来没有进行过大的调整。随着国家经济建设的迅速发展,农业税计税土地被大量占用,导致“有税无地”现象严重,名义税率和实际负担率相差悬殊。二是税费混征,“费挤税”现象越演越烈。目前,不少乡镇都是将各项收费和农业税捆在一起下任务,税费不分,费搭税车,助长了农村地区的“乱集资”、“乱收费”、“乱摊派”现象。三是税费征管不规范。农村地区收费部门多,征收成本高,加重了农民负担,同时,由于收费由各部门自收自用,资金分散管理,缺乏有效的监督机制,导致资金使用效率低,甚至大量流失。

三、体制创新是农民增收的关键

(一)打破城乡分割体制,拓宽农民增收渠道
目前,我国农村剩余劳动力在2亿以上,农村剩余劳动力不转移,农民就富裕不了,农业也难以现代化。所以,在今后一段时间的改革和发展过程中,必须打破传统的城乡分割的二元结构体制,使长期固有的城乡二元结构“一元化”。

一是深化户籍管理制度改革,逐步取消户口所具有身份、待遇和等级差别等特殊功能,实行按属地和职业划分户口类别、以身份证为合法证件的自由转移、登记有效制度。促进人口向城镇合理、有序流动、提高城镇吸纳农村剩余劳动力的能力,逐步建立起适应社会主义市场经济体制的城乡统一的户籍管理制度。

二是大力发展乡镇企业,加快小城镇建设步伐。乡镇企业是我国实现工业化过程的一支重要力量,是转移农村剩余劳动力,增加农民非农收入的主渠道。乡镇企业要加快改组改造步伐,扬长避短,发挥自身优势。一方面,要利用我国现阶段农产品的供给充裕、加工不足而人们的消费需求正从农产品初级产品向加工产品升级的有利条件,大力发展农产品加工业;另一方面,利用农村第三产业发展滞后,人们对交通、通讯、保险、信息、技术等服务潜力需求巨大、有效供给不足的现状,积极抢滩第三产业。同时还要积极引导乡镇企业发展与小城镇建设相结合。“小城镇接近农村,乡镇企业集中在小城镇,农民就近转入小城镇就业,与土地的关系维持一段时间,既可以降低剩余劳动力转移的成本和就业风险,又可以有效避免在大中城市吸纳能力有限的情况下,农民涌入城市产生的种种问题”。[4]

(二)改革流通体制,解决买难卖难
深化流通体制改革,清除农产品在流通领域的障碍,对于缓解农产品卖难、增加农民收入有着积极的意义。一要采取切实有效的措施清除流通领域的障碍,坚决制止部门垄断、地区封锁等地方保护主义、严禁乱设卡、乱收费。二要加快农产品市场体系的建设步伐。加快对农村市场的规范和管理,尽快开放包括粮食在内的农副产品交易市场,使国有流通部门、民营企业、农民平等竞争,逐步建立优胜劣汰的竞争机制,降低交易成本。三要鼓励农产品进入国际市场。采取有效措施促进农产品加工业的发展,赋予尽可能多的农副产品加工及经销企业自营进出口权,提高农副产品出口退税率。

(三)改革科技体制,提高科技水平
科技是第一生产力,发展农村经济、增加农民收入,必须切实依靠科技进步和农民素质的提高。一是深化农村教育体制改革,着力提高农民素质。想方设法增加对农村教育的投入,改善教育环境,加强师资力量,开发多种形式的职业教育,努力提高农民素质。二是建立多渠道的科研开发投入机制,保证科研开发有充足资金。要有效地运用政府和市场两种渠道,在保证财政支农资金逐步按比例增长的同时,建立多种形式的产业投资基金、民间投资基金、农业科研开发基金,逐步形成多元化的投资体制。三是建立高效率的农业科技推广体系。充分利用广播、电视、报纸等传播媒介和举办专业性培训班等活动,尽快地把实用技术送到农民手中,提高农业科研成果转化率。四是建立充满活力的激励机制。改变农业科研课题申报制度,大胆引入市场机制,实行科技人员竞争上岗,通过物质利益手段激励农业技术创新。

(四)改革金融体制,拓宽资金来源
为保证农业和农村经济的健康发展,必须建立起完善的农村投融资体制,彻底解决农村经济发展资金严重不足的问题。一要以农村信用合作社、农业银行、农业发展银行、国家发展银行为基本框架,建立起国家、集体、农户和社会各界相结合的多元化融资网络。二要明确农村金融机构的职责和功能。明确产权和责权利关系,真正把农村信用社办成农民自己的自律合作组织;明确农业发展银行、国家开发银行等政策性银行的地位,确保对农业基础建设和农业综合开发的投入;农业银行是商业性银行,其主要责任是支持农业现代企业的建立和发展,对初级农产品市场办理贴现业务等。三要切实解决农业金融体系中信贷担保难的问题,不断探索和尝试新方法、新机制,设立区域性的风险基金、担保基金,为乡镇企业和农户提供担保。四要拓展农业资金来源渠道。加大中央和地方政府的金融支农力度;放宽对农业发展银行存款组织的限制,开办农业发展专项存款业务;扩大农业政策性金融债券发行规模。

(五)改革税费制度,减轻农民负担
减轻农民负担,必须走规范化、法制化的道路,全面改革农村税费制度,一要规范收费行为,坚决清除乱收费。我国农民负担有增无减,农民身上的“费”用负担过重是主要原因。为此,要明确“三提五统”的征收标准,严格执行,对于各种块规收费,要坚决予以取缔;要建立独立的税费司法程序,严惩乱收费的责任人,用法律保护农民利益;二要严把统计关,确保统计数字和农民的真实收入相符。目前,各地关于农民收入的统计方法陈旧,实物现金一齐算,使最终的统计数字难以反映农民的真实收入。在此基础上确立的“三提五统”标准必然会增加农民负担。三要精简乡村级机构。乡村级机构庞大,冗员过多,是农民负担不断加重的源头。减轻农民负担必须精简乡村级机构,裁减过剩人员,把村级干部工资列入乡镇财政支出,统一管理。

参考文献:
[1]郭剑雄.二元经济与中国农业发展[M].北京:经济管理出版社,1999,14-19。
[2]汪亭友.当代中国农民利益流失问题的成因与对策[J].中共福建省委党校学报,2001,(1)1923.
[3]陈锡文.我国农业和农业经济的改革与发展[J].经济社会体制比较,2001,(1)1-3
[4]温铁军.关乎八亿农民的命运[J].中国改革,    2001,(8)6-9