切实解决失土农民就业问题初探

土地是农民最可靠的生活保障和最基本的就业方式，是广大农民的命根子。随着城市化、工业化进程的加快，越来越多的农村土地被征用转为非农用地，大批农民兄弟因失土而失业，基本生活失去保障。有专家估计，至２００４年全国失地农民的数量已超过４０００万人，其中有约２０００万的人处于无地、无业状态。据统计从２０００年至２００４年五年间，我市共征用农村耕地约３４７００亩，占全市全部耕地４１．７万的１２％左右，按我市人均占有土地０．４１亩计算（未扣除非农业户口人数），约有近１０万农民因此而失去土地，许多农民失去土地后成了“种田无地，上班无岗，低保无分”的“三无”游民。如何解决失土农民的社会保障包括就业问题，让农民分享城市化的收益，已成为构建和谐社会的重大主题。
    
    一、充分认识有效解决失土农民就业问题的重要性和急迫性
    
    有利于提高农民收入，近年农村人口进城务工人数的大量增加对农民收入增长起到至关重要的作用。如果我们坚持不懈地以促进就业为目标，实行一条适合我国农村经济发展水平的就业政策，就不会出现农村就业形势严峻和农民收入连续多年增长幅度减缓的局面。
    
    有利于缩小城乡差距，加快城镇化的进程。就业对于农民来讲是没有地域限制的，哪里就业方便，收入稳定，农民就会向哪里流动。农村城镇化的发展也需要就业来支撑。农村劳动力向城镇流动，就业稳定，才有可能逐步在城镇沉淀下来，变成城镇的主人。只有通过就业的转移，才能最终实现人口的转移。
    
    有利于政府制定明确的政策目标。政府可以促进农村就业为目标，确定对有利于吸收劳动力就业的中小企业、劳动密集型产业和集约型农业采取支持政策。支持小城镇的发展政策，并促进农村人口进城务工，取消一切限制性障碍。政府可适应我国农村的就业形势，制定相关的金融政策、财政政策、税收政策和土地供给政策等。还可以根据我国的基本国情和农村就业形势面临的问题，对城市的就业和农村的就业采取分类指导，并为提高农民的就业水平和能力，建立符合农村特点的就业培训和基础教育等。
    
    有利于政府职能的转换。政府可把工作的重点放在促进就业上，重点在就业环境的改善，而不是超越现实，大张旗鼓搞高水平的城镇建设，形成大量城镇债务，并抬高城镇投资或就业成本。政府也可以就业为目标，鼓励各种非公有制经济的发展，吸收更多的城乡劳动力，推进城乡劳动力市场的发育，缓解失土农民的就业压力。
    
    二、失土农民就业面临的主要障碍
    
    一是自身素质不高。从舟山情况看，目前尚未就业的失土农民普遍存在“两低一大”现象。一是文化素质偏低，以小学及以下文化程度为主。二是劳动技能低，有一技之长的较少，大多数只适合从事以手工操作为主、简单重复的工种，就业结构在产业结构调整、升级中受阻。三是依赖性强、就业预期大。相当数量的渔、农民小农意识较强，观念转变慢，求稳心态较重，缺乏寻找工作的主动性。同时对就业岗位、收入要求较高，一般不愿从事苦、脏、累的工种，而且把求职范围限定在镇内，这些框框使就业之路变得非常狭窄。
    
    二是征地补偿费用低，失地农民就业缺乏经济基础。农民失去土地后，只能用非常有限的征地补偿费重建家园和创立自己的非农事业。但是，现在的征地补偿费用标准普遍较低，失地农民很难用它作为自己的创业资金。农民失地之后，不仅今后的生活保障无着落，而且马上面临居无定所的处境。土地是人类赖以生存的物质基础和经济来源。长期以来，农民祖祖辈辈靠土地生活。一旦土地被征用，土地补偿费便成为失地农民维持生活的保命钱。征地补偿费低，使农民无法很好就业安置。
    
    三是就业竞争激烈。舟山和全国其他地区的情况一样，农村释放剩余劳动力的速度加快。随着农业新技术的推广和农业机械化的逐步普及，农业对劳动力的实际需求量不断下降，农业接纳新增劳动力的余地很小。今后随着农业产业化、现代化进程的加快，农业就业绝对数量还会逐年下降。为数不少的农村剩余劳动力涌向非农产业，增大了就业压力。
    
    四是工业企业就业吸纳能力有限。一直以来作为农村剩余劳动力转移主渠道的乡镇企业，随着改革与发展大环境的变化，吸纳就业能力开始下降。其主要原因：上世纪９０年代后，乡村集体企业全面转制，明晰产权，减员增效，就业增长也随之回落。二是企业资本有机构成逐年提高，资金趋密，就业弹性下降。乡镇企业的进一步发展，必然要投入更多的资本更新技术，这种趋向则使单位资本吸纳劳动力的能力持续下降，制约了农业劳动力向非农产业的转移。三是乡镇企业长期以“进厂不进城、离土不离乡”为自身发展模式，导致空间布局高度分散。乡镇企业脱离城市化的一个严重后果，就是难以有效带动三产发展。
    
    三、有效解决失地农民就业问题的若干思路
    
    中共中央《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出：“改善农村富余劳动力转移就业的环境。农村富余劳动力在城乡之间双向流动就业，是增加农民收入和推进城镇化的重要途径。建立健全农村劳动力的培训机制，推进乡镇企业改革和调整，大力发展县域经济，积极拓展农村就业空间，取消对农民进城就业的限制性规定，为农民创造更多就业机会。逐步统一城乡劳动力市场，加强引导和管理，形成城乡劳动者平等就业的制度。深化户籍制度改革，完善流动人口管理，引导农村富余劳动力平稳有序转移。加快城镇化进程，在城市有稳定职业和住所的农业人口，可按当地规定在就业地或居住地登记户籍，并依法享有当地居民应有的权利，承担应尽的义务。”
    
    在解决失土农民就业问题过程中，要摆脱就事论事的思维定式，从农村经济稳步增长、农民收入持续增加、农村社会保持稳定的全局着眼，从调整城乡二元结构着手，尽可能走出一条农村工业化、城镇化、农业产业化、农民知识化的新路子，真正达到“劳者有其业、业者有其酬”的目标。
    
    （一）建立和强化就业培训制度，增强失地农民的可持续就业能力。由于失地农民的文化素质和劳动技能普遍较低，在土地以外的其它工作岗位竞争中处于劣势，往往难以找到新的就业机会。目前安置失地农民就业主要在一些渔农村民营企业和专业技能不强的岗位上，就实际效果来讲，均非长远之计。要可持续地解决失地农民就业难题，根本在于提高农民自身的素质，消除陈旧思想，帮助他们建立全新的就业观念，鼓励其积极参加就业培训，提高劳动技能，适应现代化的用工要求，努力通过劳动力市场寻找就业机会。政府要建立完善的就业培训体系，有针对性的安排培训内容，尽可能多安置失地农民就业，力图多渠道、多途径的拓宽就业路子，加大第三产业安置失地农民就业的比重，促进农民就业在城乡间无障碍流动。在就业培训费用上政府应给予一定的扶助。
    
    （二）逐步纳入城市社保体系，完善失地农民的可持续保障机制。建立失地农民养老保障体系，从根本上解除农民失土后养老的后顾之忧，可以很大程度减少因养老问题产生的城市化阻力；同时失地农民最终要纳入城市居民范畴，为他们提供养老保障，有利于城乡养老保障的顺利接轨。目前舟山渔、农村的新型社区建设就是一个逐步实现城乡一体化的非常有益的积极探索。当然，由于农民的收入水平普遍很低，尚不具备建立以个人缴费为主的社会保障体系的条件，全部费用由政府承担也不现实。因此要使失地农民享有养老保险体系，必须通过正式和非正式安排两种途径寻找出路。建立失地农民养老保障体系，在基金的筹集方面，可模仿城市养老保险基金的筹集方式，由政府、集体、失地农民个人共同出资、合理负担。政府承担的部分从国有土地出让收入和增值收益中列支或适当安排专项财政拨款；集体承担部分从土地补偿费和集体经济积累中提取，失地农民个人缴纳的部分可视其具体经济状况在安置补助费中扣除。保障内容上也可以考虑逐步扩展，不能要求一步到位。如果失地农民既参加了失地农民养老保障，又参加了城镇职工基本养老保险，可从两者中自愿选择一种待遇。
    
    （三）探索土地股份制经营，为失地农民提供可持续就业资源。让农民以土地产权参与工业化的“南海模式”，有利于土地所有权和收益权的分离，促进农民非农化和向二、三产业的转移。同时保障了农民的土地收益权。舟山渔农村人均占有的土地数量很少，尽管广大农民通过耕种土地获取收益的激励已大大降低，但是土地的最低生活保障功能依然存在。推进土地股份制经营，使农民持有土地股份，一是能充分发挥土地的用途，节约使用土地；二是能解除农民的后顾之忧，提高其就业的非农化程度。农民成为股民，也保护了土地被征用后失地农民的土地收益权，保障了其基本生活来源，这是失地农民就业安置可持续发展的有利保证。
    
    (四)加大法律支持，为失地农民可持续就业安置权利提供法律保障。失地农民与城市农民工、下岗失业工人一样同属于社会弱势群体，当合法权利遭受侵犯时，他们没有足够的能力支付因寻求救济所需的成本，要为失地农民提供多种方式的法律援助，为其能够平等享有行政救济的权利建立畅通的渠道。在土地立法方面，尽快使农村土地产权制度法制化，主要包括，界定农民集体土地所有权的主体身份，以法律条文的方式明确国家关于延长土地承包经营期的政策，建立和完善农村土地使用权的流转机制，从法律上严格控制各级政府部门对土地的征用，在补偿标准上要区分政府公共建设用地和企业经营用地等。使农民土地产权的落实得到法律的保护，农民真正成为土地的主人。
    
    (五)引入市场机制、利用市场机制来配置土地资源。要突出农民在土地征用过程中的市场主体地位，让农民成为征地谈判的一方主体，把土地交易所带来的最大利益让广大农民享有。要真正体现公平补偿的原则，提高土地补偿费的标准，为失地农民参加失业、养老、医疗保险提供一定的保障，降低因征地带给失地农民长期基本生活的风险；对不具有强制性的工商业经营性用地，应该引入竞争机制和谈判机制，在按规定将土地转为建设用地后，农民与用地方自行谈判确定补偿费数额，也可允许农民以土地使用权入股、出租的方式参与土地的开发，分享社会进步产生的土地增值收益。对于交通设施等准公益性的用地，应能使农民长期分享土地的增殖收益，以防止出现失去保障的问题；工商业用地还可以实行租赁，由转让土地的农民集体组织向企业收取租赁费，用于解决失地农民长期保障问题。使非公益用地市场化，让失地农民就业安置得到可持续的保障。