中国省县直辖与市制创新改革方向探索——以浙江为例

一、导论
    
    行政区划是适应于经济发展的上层建筑范畴，行政区划的调整和改革都是一种与区域发展、城镇化发展都密切相关的行政调节行为。我国的多数行政区划改革，其根本目的都是在于适应行政管理、促进区域经济发展、推动城镇化这三个方面，如果一个地区的行政区划体制已经让政府的行政管理产生不便、已经不能很好地促进区域经济的发展、同时也制约了当地的城镇化进程，那么，该地区的行政区划格局就是滞后于区域长远发展需求的，在很大程度上需要深入地进行行政区划改革。
    
    在当代中国对行政区划改革呼声日高的情况下，以“缩省并县、省县直辖、乡镇自治、市制创新”为主要内容的区划体制改革可能在未来若干年内纳入政府部门的实施过程中①。相对于其它三方面的改革而言，省县直辖只是将原来的市管县体制打破，是改革难度最小的，而且目前已在各直辖市和海南省实际运作，事实证明，省县直辖模式能较有效地避免市管县体制带来的种种弊端，使地县二级行政单位的积极性得到双重的提升，也只有在省县直辖的模式下，市的行政级别的升降以及市制范畴的拓展才有现实的可能性，包括地级市、县级市的增设与升降、县辖市的设置在内的一系列市制创新问题，在省县直辖模式下的操作就明显比市管县体制下要便捷许多。在当前国内区划体制存在较大弊端并在一定程度上制约了地域经济发展的情况下，根据各地的实际，逐步推进省县直辖并在省直管县的模式下适度对当前的市制进行创新，将是改革我国当前区划管理层次过多、建制市体制不灵活等问题的必然选择。
    
    关于进行省县直辖的必要性和具体实施意见，戴均良（２００１，２００４）、刘君德（２００４）、孙展（２００４）、汪宇明（２００４）、孙学玉（２００４）等学者都进行了一定的研究和论述１—６。在２００２年８月１７日浙江省率先实行强县扩权后，张国云（２００３）、张道刚（２００４）、徐竹青（２００４）等人普遍将省县直辖的视角放在浙江，认为浙江率先打破市管县体制并进行省县直辖是最有条件也是最具可能性的，其中，徐竹青还以浙江为例对省管县建制具体操作模式进行了研究７—９。在国内学者对省县直辖进行较多的同时，对于我国当前市制创新的问题的研究并不多，戴均良（１９９９，２０００）、于鸣超（１９９９）曾对中国的市制进行了回顾，并提出了城市自治的构想１０—１２，而连晓鸣（１９９９）、周一星（１９９９）、刘君德（２００５）、蒋荣（２００５）等人在研究市制创新问题时，普遍注重对县下设市问题的研究１３—１６。

    但是，近年国内学者对省县直辖和市制创新问题所进行的研究，绝大多数都是一种宏观式的研究，并没有很好地结合实例进行具体论述，故笔者不辞简陋，将浙江作为实例，用以论述中国省县直辖和市制创新的具体方向。浙江是一个城市经济、县域经济、乡镇经济普遍发展得较为充分的省份，其人均富裕程度和城镇化水平一直在全国居前列，经济体制和行政体制的改革也一直走在全国前列，在其有着相对灵活的经济发展体制的情况下，进行区划体制改革的条件比其它省份更为成熟。所以，下文就以浙江为例，对中国省县直辖与市制创新的方向进行探述。
    
    二、可行性研究
    
    作为一个在市场经济条件下迅速崛起的省份，浙江目前多项人均指标都已高居全国各省首位，而在非公有制为主的灵活经济环境下，浙江地域经济则表现出了巨大的发展活力，县域经济的全面崛起、地县二级行政区发展差距的缩小，可以说是推动浙江行政区划体制变革与创新的先决条件。在当代浙江市管县的体制下，县域经济实力和发展水平上对地级市市区的超越都是屡见不鲜的，而建制镇在建成区规模与经济发展水平上超赶本县县城和其它县级市的现象也是层出不穷的。在这种情况下，就需要对市管县的体制进行解构，并对当前浙江的市制进行集中的创新，使浙江的区划体制朝着有利于调动地县二级行政区发展的积极性和有利于推动市制的灵活变革的方向发展。结合当前浙江的实际来看，浙江的省县直辖和市制创新至少在以下几个方面具有可行性。
    
    首先是县域经济的发达。浙江目前是国内县域经济发展得相当充分的地区，据国家统计局农调总队２００５年１０月评出的中国县域经济综合实力的百强县市中，浙江就占了３０个②。而２００５年１２月中国县域经济研究所县域经济基本竞争力评价中心评出的中国县域经济基本竞争力百强名单中，浙江也占了２７个③，数量均高居全国首位。按２００５年１２月２６日浙江省统计局公布的经济普查结果，浙江２００４年实现ＧＤＰ１１６４９亿元④，９０个县市区平均ＧＤＰ就达１２９．４亿。不难看出，当前浙江的县域经济发展水平已经相当高，以义乌、慈溪、海宁、余姚为代表经济发达县域已经能够承担与地级市市区同样的经济职能和行政职能。如果浙江全面推行省县直辖，那么，浙江的县和县级市大多数都能在脱离地级市市区的带动作用而实现较好地发展，尤其是在浙江县域经济发展普遍较为充分的情况下，地县二级行政区能在相对公平的竞争环境中通过各自优势的发挥实现较快发展。因而，县域经济的发达可以说是浙江实行省县直辖的先决条件。
    
    其次是地级中心城市中心性的弱化。由于浙江实行省县直管的财政的制度，在当代浙江县域经济迅速崛起的情况下，传统市管体制下地级市对县和县级市的带动作用也开始相对弱化，以义乌、慈溪、余姚、诸暨、海宁、玉环、温岭为代表的一批强县强市，在目前浙江实行省管县的财政体制下，已经在事实上脱离了地级市的带动而形成相对独立的产业格局与经济发展模式⑤，在省县直辖之后，它们完全有能力通过优势的发挥实现较好地发展。尤如义乌、海宁、慈溪、温岭、玉环等一些县市，它们在经济实力或发展水平的某些方面都已经超过了所在的地级市市区⑥，在省县直辖后，它们的发展优势则可通过行政隶属关系的变更和行政权限的扩大得到长足发挥。因而，地级中心城市中心性的弱化可以说是实行省县直辖的又一重大契机。
    
    第三是市管县体制已经被逐步打破。由于市管县体制明显束缚了省县之间的行政效率，同时也加剧县市间的发展矛盾，所以，在当前市场经济的环境下，市管县体制存在着极大的不合理性。在这种情况下，浙江２００２年所进行的强县扩权，事实上已经将市管县的行政体制进一步打破，使得在浙江的１１个地级市之外已经逐步形成了２０个“副地级”的行政单位，这种行政格局，不能不说是对传统“市辖县”体制的一大突破⑦。而从浙江强县扩权之后的良好运作中可以看出，无论是当前这种扩权行为还是日后的省县直辖行为，都是能推动县域经济发展并使县的优势得到最大发挥的，因而，在市管县体制已经逐步打破的情况下，针对市管县体制的种种弊端，应当进一步打破市管县体制，全面实行省管县体制。
    
    第四是当前市制不能反映城镇化发展实际。至２００４年底，浙江共设有１１个地级市、２２个县级市⑧，全省２００４年末常住人口为４７１９．５７万⑨，平均每１４３万人口才拥有一座建制市，市的数量是明显不够的。而在当前国内已经冻结撤县设市审批的情况下，浙江市的数量就无法通过行政手段来增加，而如果通过切块设市或增设地级市，那必然会带来县级以上区划的大变革，在当前并不具有可行性，而这，也说明浙江当前的市制是相对僵化的，尚不能根据城镇的发展实际对市进行撤设升降。同时，由于县市之间城镇化发展的分化，县级市超赶地级市，县城超过县级市、小城镇超过县城或县级市市区这样的现象层出不穷，而同时，龙泉、江山、建德等县级市虽然有建制市的名份，但其在城镇规模上和经济实力上却还不及柳市、龙港、塘下、泽国、店口等建制镇⑥，这就说明浙江当前的市制还很不灵活，要通过一定的创新才能使浙江的市制更符合城镇化的发展实际。
    
    三、改革方向探述
    
    当前浙江区划体制存在的弊端，已经不利于地域经济和城镇化的长远发展，也制约了浙江行政管理体制的改革。因而，就要以推进浙江的省县直辖为契机，对浙江的区划体制和市制进行多元创新，在改革和创新的过程中，要符合浙江县域经济和城镇化的发展实际、并要以推动浙江县域经济和城镇化的长远发展为出发点，来确定浙江行政区划体制的改革方向。
    
    首先是在不否定地级市的前提下进行省县直辖。浙江的省县直辖将是一种省对地级市、县级市、县统一进行直接管辖的模式，在这样一个模式中，由于城市之间地位作用和城市规模的差异，城市的行政级别制度仍将继续存在，浙江原有的１１个地级市的行政权限与经济权限并不会被改变，只是原有的市管县体制将被完全打破，地级市的行政区域被缩减到原有市区范围内。在这样一种模式下，地级市的行政地位将不会被否定，而县和县级市的行政权限和经济权限将被适度地提升，从而使县、县级市、地级市三者能在同处于被省直接管辖的情况下进行充分地竞争，从根本上杜绝市管县体制下“市压县、市刮县”的现象。所以，在不否定地级市的前提下进行省县直辖，将是促使地县二级行政区的积极性得到双重发挥的必然选择，也是浙江省县直辖的改革方向所在。
    
    其次是根据城市发展实际增设地级市。在当前浙江县域经济发展较为充分且出现明显不平衡现象的情况下，浙江县城和县级市规模的持续扩大，已经出现了许多县级市超赶地级市、小城镇超赶建制市的现象。如县级市义乌无论在经济总量上还是人均产值上都已明显地超过金华市区⑥；苍南县龙港镇和平阳县昆阳、鳌江二镇连结成的一个都市连绵区，已经具备一个地级市的规模１７１８；而慈溪、余姚这两个一体化趋势明显的县级市，在经济总量上已经超过丽水、衢州两个地级市的总和⑥。在这种情况下，就有必要打破原有的县市区划格局，在浙江增设若干个地级市。在省县直辖的行政模式下，地级市的设立不须动摇若干个县域的行政关系，同时也不须增加管理层次，所以，就可以根据城市发展实际增加地级市的数量。如将义乌直接升格为地级市，将慈溪、余姚合建为一个地级市，将龙港、鳌江、昆阳３镇及周边区域划出设为一个地级市，这样，就能在省县直辖的模式下较便利地设立地级市，使发展得特别好的城市的行政地位得到提升。
    
    第三是开创地级市直管乡镇街道的模式。对于行政管理层次的减少，不仅可以通过省县直辖来完成，而且也可以通过地级市直辖乡镇街道来完成。目前地级市直辖乡镇街道的模式在东莞、中山、三亚、嘉峪关都得到较好的运用⑧，并且极大促进了小城镇的发展。从当前浙江地级市在省县直辖的状况来看，如湖州、嘉兴、金华、衢州、丽水、舟山等地级市，市区的行政面积一般都不足２５００平方公里、常住人口一般都不足１００万、市区所辖的乡镇街道数量一般都不到３０个、建成区都只有在中等城市或大城市规模⑥⑩，一般情况下根本没必要分设市辖区，而只需在地级市名义下对乡镇街道进行直接管辖即可。而在尚未正式设立义乌、龙港等地级市，在升格为地级市之后，一般也没必要设区，而只要通过地级市对乡镇街道进行直接管辖。通过地级市对乡镇街道的直管，能在很大程度上缩减市辖区这一级的机构配置，使地级市的行政效率得到较快提升，也能使在地级市管辖下的小城镇的发展积极性得到较大的提升。
    
    第四是适当缩减县域的数量。小规模县域的撤并是国内行政区划改革的一个重大趋势，由于小规模县域过多，就使资源无法得到较好的整合，而且在一个较小的区域内，也无法形成一个具有较强集聚力和辐射力的中心城镇。所以浙江在推进省县直辖的过程中，就可以适当缩减小规模县域的数量。如目前的地级市舟山，其行政区域、人口总量、经济规模都只与浙江沿海地区一个县级市相当⑥，所以在推行省县直辖之后，它所辖的岱山、嵊泗２个小县与定海，普陀这２个市辖区都可以同时撤消，形成一种地级市直管乡镇的模式。而如景宁畲族自治县与云和县这两个小县，原本就是一体，目前地域经济都并不发达、县域人口规模和县城规模相当小⑥⑩，所以可通过整合为一个“云和畲族自治县”，来裁减一套县级机构。而如经济发达的绍兴县，由于与绍兴市区一体化趋势较强，则完全可合并到绍兴市区。通过适度缩减县的数量，能使省直辖的面得到一定的缩减，而且在将县市进行一定的整合之后，县市的规模效应就能得到较好的发挥，相互之间的发展差距也能得到一定的缩减，使省县直辖的体制能得到更好地运作。
    
    第五是适度对县市区划进行重新整合。由于目前浙江县域经济发展的不平衡，经济发达区域与欠发达地区的发展水平相当悬殊，许多毗邻的县市之间也存在着发展水平的两极分化现象，这在省县直辖的格局下，是并不利于各县市实现科学发展和均衡发展的，所以，对此就有必要对县市之间的区划进行适度的调整，使相互间能确立更为和谐的发展关系。如目前在区位上相互毗邻的东阳市和磐安县，发展差距就非常明显，为了实现二者在省县直辖后的和谐发展，可针对磐安县城规模较小，而东阳已经形成东阳和横店两个中心城市的情况１７１８，以东阳市和磐安县的区域分别以东阳和横店为中心，重新整合成立东阳和横店这两个县级市。而如上文提到的龙港设立地级市问题，也可以以龙港和昆阳——鳌江为中心，在苍南东北部地区和平阳县东部地区设立一个地级“龙港市”或“龙鳌市”，再以灵溪镇为中心，在苍南和平阳的其余地区成立一个“玉苍县”或“南雁县”。通过对县市间的区划进行适度的整合，就能使县市之间的发展框架能更符合城镇化的发展实际，使行政区划真正朝着有利于地域经济和城镇化的方向发展。
    
    第六是适度对市制范畴进行开拓。目前我国的建制市实质就只有直辖市、地级市、县级市这三大类，城市的行政级别最起码是县级以上的，每个城市的撤设升降所牵涉的行政范畴都相当大，城市建制体制明显缺乏灵活性。浙江由于小城镇经济发展迅速，在冻结撤县设市审批的情况下，以宁海、象山、玉环、长兴、新昌等一批县城无论在城市规模上还是在经济实力上都已经超过了龙泉、建德、江山等一批县级市，大致都已具备一个中等城市的规模⑥⑩。而以乐清柳市、永嘉瓯北、瑞安塘下、温岭泽国、象山石浦、慈溪观海卫、海宁长安为代表的一批较大规模的小城镇，也在城镇规模上和经济实力上明显超过了许多建制市⑥⑩。因而，在这样一种情况下，就需要对浙江的市制设置范畴进行开拓，在县以下设置一种县辖市模式，但其行政名称不应再叫“市”，可叫做“邑”，县辖市与乡镇、街道同归于县级行政区的管辖，但其行政权限和经济权限有比一般乡镇要突出，如在浙江玉环县珠港镇建立县辖市后，其全称可叫作“浙江省玉环县珠港邑”１６。这样，浙江还可在大多数的县城和部分发展得特别好的小城镇设立约５０个县辖市，使全省的建制市数量增加到８０个左右。
    
    通过以上这一系列变革，浙江的省县直辖格局大致确立，全省将共直接管辖约１５个地级市、约２０个县级市和２５—３０个县。在浙江的建制市体系中，地级市除了城市规模较大、适合分设市辖区的杭州、宁波、温州、台州、绍兴、慈溪—余姚外，其他各市一般都没必要设立市辖区。县级市中城区规模较小、经济实力不强的建德、龙泉、江山可改为县，再在县城设立县辖市。而浙江城市建制体制的创新，就是要使浙江在省县直辖的体制模式下建立一种灵活多变、有上有下的城市升降撤设体制，从而达到行政区划体制的改革和创新能更好地适应行政管理需要、并推动区域经济和城镇化的发展。
    
    四、几点结论
    
    通过在浙江推行省县直辖和进行市制创新的实例分析中不难看出，省县直辖将是一种能打破地县二级行政隶属关系、推动地级市与县域之间实现和谐发展的行政区划模式，针对当前国内省县之间存在的行政管理层次过多、体制不灵活等问题，将是一种极好的区划改革模式。而在省县直辖基础上推行的市制创新，将是根据城市发展的实际重整县市发展关系、调节县市发展矛盾的重要举措，尤其是推广地级市直管乡镇街道模式、在县以下设置县辖市的模式，更能符合市制在未来的发展方向和发展需求，能更好地根据城市的发展实际对城市进行撤设升降。
    
    从近年浙江经济体制改革和强县扩权政策在国内产生的重大影响和引起的连锁反映看，在经济条件业已具备的浙江率先推行省县直辖并进行市制创新，是具有较大的可能性和可行性的。因而，诸如省县直辖和市制创新的行政区划改革就可在浙江先试点推行，然后再进一步在辖区面积不大、辖县数量不多的宁夏、吉林等地逐步推行。
    
    注　释：
    ①据民政部区划地名司司长戴均良语，中国行政区划改革的总体思路可能是“缩省并县,省县直辖,创新市制,乡镇自治”，其中，建立省县两级地方政府行政管理体制是重大改革趋势所在。
    ②据http://www.stats.gov.cn/tjdt/gjtjjdt/t20051025_402287014.htm；http://www.stats.gov.cn/tjsj/qtsj/bqxssj/t20051025_402287154.htm.
    ③据http://www.china-county.org/jzl_fivth/jzl_fivth00.asp.
    ④据http://www.stats.gov.cn/zgjjpc/gzdt/t20051228_402298703.htm.
    ⑤据吴云法.浙江“省管县”财政体制分析[J].经济研究参考，2004（86）.
    ⑥参见浙江省统计局.浙江统计年鉴2005[Z].北京：中国统计出版社，2005.
    ⑦据http://w.zjjmw.gov.cn/03/192732.htm
    ⑧据民政部.中华人民共和国行政区划简册2005[M].北京：中国地图出版社，2005.
    ⑨据浙江省统计局关于2004年浙江省国民经济和社会发展的统计公报[R]，2005.03.11.
    ⑩据中国城市发展研究会.中国城市年鉴2004[M].北京：中国城市年鉴社，2004.
    
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