尽快改革我国现行征地制度

随着工业化、城市化进程的加速，非农建设用地增幅很大，其中也包括不少非法占用耕地，甚至是基本农田。这不仅损害了农民的土地利益，也导致土地资源特别是耕地资源的流失，对国家粮食安全是一个严重的潜在威胁。笔者认为，这是一个大是大非的问题，务必引起我们的警觉。尽管党中央、国务院对之高度重视，并采取了一系列有力措施，但该问题目前还未从根本上得到制止和解决。笔者认为，这其中的主要原因是一些地方政府和官员受利益驱使，利用现行征地制度补偿标准过低及立法上漠视农民对农村土地所有权主体资格等弊端，大量低价“圈地”而后高价出让，从中“牟取”差价，以致普遍形成“以地生财、以地招商、以地引资、以地造城”的现象，而官员本人则是政绩显赫，“名利”双收。笔者认为，要从根本上遏制上述问题，当务之急是改革现行征地制度。
    　　
    一、宪法和法律虽对征地制度作出明确规定，但由于没有赋予农民应有的农村土地所有权主体资格，结果导致权利体系错位。
    　　
    依照现行宪法第十条第三款规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。实际上，前几部宪法也对征地制度作了规定，只不过现行宪法(即2004年的修正案)明确提出了土地有偿使用。显然，这是一个巨大进步。土地管理法第二条第四款也作出了同宪法第十条第三款同样的规定。另外，土地管理法第四十七条对征地补偿费用标准作出了明确具体的规定。但是，依照宪法第十条第二款、土地管理法第八条第二款的规定，农村土地的所有权属于集体，农民只有使用权。依笔者理解，这个所谓的“集体”，实际上应是村（组）区域内的全体农民，而现实中往往被普遍理解为村民委员会和村民小组这两个组织。而这两个组织的代表人就当然为村委会主任和村民小组长。由于他们与基层政府特别是乡级政府有着千丝万缕的联系和各种各样的利益关系，因此，他们在征地过程中往往是基层政府的“延伸”，之所以大量的“圈地”能够完成，确有他们一份“功劳”。正是因为法律将农村土地所有权赋予了“集体”，而不是农民，所以农民对土地没有处置权，就连征地补偿费用也是补给那个“集体”，更不能想去享受土地被征后的增值收益了。而土地是农民的安身立命之本，为什么他们就不能享有主体资格呢?显然，这里存在权利体系错位问题。
    　　
    二、现行征地制度导致的突出问题
    　　
    通过归纳，笔者认为主要表现在以下三个方面：
    　　
    (一)由于补偿标准太低，且被征土地的增值收益全部归政府和开发商所有。因此，农民的土地权益受到了严重侵犯。
    　　
    根据土地管理法第四十七条第二款的规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置费以及地上附着物和青苗的补偿费。其中，土地补偿费为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍；安置补助费的标准(每一个人口)为该耕地被征收前3年平均年产值的4至6倍，最高不得超过15倍(每公顷)。同时，该条第六款又规定，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过30倍。另外，该条第四款规定，附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。依照上述的最高标准计算，一亩地也不过二、三万元。但是，同一块地在被征收后出让或到市场上出售，其收益则是给农民补偿费用的几倍、十几倍，甚至几十倍。据有关部门的统计资料，地方政府的出让金每年平均达450亿元以上，而同期的征地补偿费用却只有91亿元，其差额是非常可观的。这些增值的收益全部归政府和开发商，农民未得分文。众所周知，土地是农民的安身立命之本。因此，人们不禁要问这么对待农民公平吗?时至今日为什么还要用这种特别的“剪刀差”形式将农业(农民)的钱拿去支持工业(城市化)呢?显然这与“多予少取放活”的基本方针、“工业反哺农业”的思路不吻合的。笔者认为农民真苦，因为他们的利益受到了严重侵犯。
    　　
    (二)利益驱使一些地方政府和官员利用现行征地制度的弊端，想方设法大量低价“圈地”，结果导致耕地资源严重流失，对国家粮食安全构成潜在威胁。
    　　
    从上述可知，同一块地被征后经过出让或到市场上去出售，其收益是补偿费用的几倍、十几倍，甚至几十倍。显然，差价巨大。因此，一些地方政府就以低价征收农民土地，再高价出让给建设单位(开发商)，从中牟取巨额利益。这既可弥补财政不足，又可为建设筹集资金，还可捞取“政绩”，真是一举多得。因此，一些地方政府和官员就想方设法、巧立名目，甚至不惜违法违规操作，如往往打着什么“开发区”、“工业园区”、“商品房开发”幌子，肆意“圈地”。据有关部门的统计资料，1987-2001年，政府合法征地占非农建设用地3394．6万亩，占总征地的70%；非法征地约1020万亩，占总征地的30％，二者之和为4420万亩。这样大规模征地肯定会大大超出用地计划的。另外，由于市场上的行情是土地只会升值而不会贬值，因此，往往动辄先把地征下来，让其“储存”到那里，得到更大利益，结果就普遍出现“征而末用”现象。总之，依现行征地制度之规定，政府不仅是征地实施主体，同时也是被征地的出让主体，且又是利益主体之一，也要追求自身利益的最大化。因此，它就有不竭之动力去征地，结果导致土地特别是耕地资源的大量流失。
    　　
    众所周知，我国耕地面积只占世界耕地面积的7％，而人口却占世界人口的20％多。并且，我国耕地只有国土的1／6，而印度耕地却占国土的55％，人均耕地是我国的2倍，美国耕地占国土的20％，人均耕地是中国的9倍。通过这些数字的比较，可以看出，耕地不断减少的形势，对我国粮食安全是一个很大潜在威胁，我们万万要切记：粮食是安定天下的产业，对我们这样一个13亿人口的发展中国家，必须做到粮食基本自给。同时，也不能过高地指望别国来养活我们。总之，笔者认为，耕地流失确是—下大是大非问题，我们必须增强这方面的忧患意识。
    　　
    (三)由于制度本身设计不合理，加之执行中违规操作。因此，造成以下几个方面的问题。
    　　
    一是因征地而导致的农村群体性事件不时发生。笔者有位亲戚曾电话告知，说他所在的乡政府要在他村建一个企业，要征用村里的土地，可补偿标准太低，许多村民想不通，不愿耕地被征。后来政府就组织人员强行施工平整土地，村民就去阻止，结果双方就发生冲突。据说，公安干警还去拘留了人。类似事件笔者不时听到。
    　　
    二是因补偿不是直接发给农民，因此该项费用也经常被截留、克扣和挪用，甚至被贪污。如笔者的家乡在十多年前曾因建水库而征地，可时至今日，有的农民还未领到补偿费。因为每当笔者春节期间回家乡，周围邻后都要在笔者面前谈及此事，并询问如何索取。
    　　
    三是因土地被征，事实上造成一些农民失业者。一般情况下，土地被征后，中青年农民就去城里打工，可打工的岗位并不那么固定，有的还要具备—定技能，变化较大。如果他们回家，耕地已被征了，也就没地可种了。再说，目前有的地方农村社会保障还没有起步，结果这些农民事实上成了人们所谓的“就业无岗、种田无地、社保无份”之人。
    　　
    四是由于征地和出让过程中往往操作不规范，为一些贪污贿赂分子开了方便之门。如媒体上报道的腐败官员，有些与“地”有关。
    　　
    五是由于在征地中，政府不仅是组织者，实际上利益主体之一。说白了，就是以权力干预和“征服”权利，实现自己的利益最大化，而农民的补偿标准又过低。这样一来，就可能影响党和政府在农民心目中的形象。
    　　
    三、改革现行征地制度的思路和措施
    　　
    为了保护农民的土地利益和防止耕地的进—步流失，当务之急是改革现行征地制度。改革的指导思想是：1、恢复农民的权益。2、维护国家粮食安全。改革的总思路是：1、法律赋予农民的土地所有权主体资格；2、引入市场机制；3、政府超脱和退出商业征地。具体措施是：
    　　
    (一)修改现行宪法和其他有关法律法规关于“集体”是农村土地所有权主体这一模糊规定，明确赋予农民的农村土地所有权主体资格。这里，需要说明的是：1、这样的修改能够树立和增强农民的主人翁意识，能更好地依法维护自己的土地利益；2、农民拥有土地所有权，是指一个区域范围(如村、组内的全体农民对该区域(村、组）内整体土地具有所有权，而不是指某一农民对某一块地具有所有权；3、农民土地所有权不能与土地私有划等号。
    　　
    (二)区分经营用地和公益用地，采取不同的征地机制和补偿标准(价格)。
    　
    一是对于经营用地，政府要完全退出，引入市场机制，充分发挥市场配置资源的基础作用，即由农民代表与用地方(开发商)双方直接对话与谈判，让他们双方就是否同意被征收、补偿标准(价格)和支付方式或者还是作价入股等等一系列问题充分协商。如双方就这些事项达成—致，则签订协议，明确双方的权利义务和责任。
    　　
    二是对于公益用地，因为是造福全民的事情，可由政府有关部门组织实施征地具体事项，包括与农民谈判，且其补偿费用应来源于财政。
    　　
    三是经营用地与公益用地的补偿标准(价格)应该拉开距离。因为经营用地存在增值问题。所以，笔者认为：最低标准应是在土地管理规定的标准的基础上，再加上提成增值部份的收益，当然具体比例应在充分调研和组织听证后再制定。至于公益用地，由于不存在增值问题，况且其补偿是来源于财政。因此，其标准较经营用地低。
    　　
    四是政府退出经营征地，并不等于政府及其有关部门对之不管不闻，而是要在进—步履行好规划、建设等方面职责的同时，加强对经营征地的监督和管理，引导农民正确使用土地收益、参加就业培训和提高自身再发展的能力。
    　　
    (三)无论是经营用地还是公益用地，都要引进听证程序，以保证征地工作的合法与公正。
    　　
    一是听证可由政府有关部门(如土地部门)主持。当然，能成立一个独立于政府的机构来主持，那样更好；
    　　
    二是听证参加人员：拟被征土地的农民(农户)代表、用地单位(开发商)，当然包括村、组干部；
    　　
    三是特别强调的是，应允许和提倡农民委托律师等人员代理听证，以保护他们的合法权益。
    　　
    四是听证事项主要涉及建设规划、拟被征土地类型和面积、征地目的和用途、补偿标准(价格)和支付方式、时间以及是否作价入股和如何作价等一系列事项。
    　　
    五是在听证的基础上：(1)农民(农户)与用地单位(开发商)经充分协商，如能补偿标准（价格）等事项达成—致，可签订书面协议；(2)政府有关部门予以办理相关手续。
    　　
    (四)建立健全长效的监督检查机制和严厉的责任追究制度，特别是对“征而未用”的现象进行认真仔细的清查和处理。
    　　
    一是先有中央有关部门成立一个检查组，抽查那些“征而未用”现象比较严重的地方；
    　　
    二是在抽查的基础上，严肃处理—些涉及“征而未用”的典型案件；
    　　
    三是在抽查处理典型案件的基础上，再安排由各地方对“征而未用”现象和其他征地违法案件进行自查自纠。
    　　
    四是形成长效机制，要经常监督征地工作，查处征地违法案件。
    　　
    五是对负有直接责任的官员，无论其职务有多高，也无论其调至什么部门工作，都要追究其责任。
    　　
    (五)积极解决失地农民的社会保障问题。
    　　
    工业化、城市化是当今社会发展的一大趋势，农民失地并转变身份也是必然的。因此，政府务必高度重视失地农民的社会保障问题。笔者认为：(1)应区分失地农民的不同群体，如老年人群体、中青年群体和未成年人群体，分别采取不同的对策；(2)如何将土地收益的使用与失地农民的社会保障结合起来。
    　　
    (六)要制定专门的规范征地行为的法律法规，对上述几个方面的事项和问题进行明确具体的规定，使各地遵照执行。
    　　
    (七)如果笔者上述几个方面的建议，近期还没有条件做到，或者是理想化而不符合现实，那么下面几个问题则确实属子“急中之急”的问题，应尽快解决。
    　　
    一是提高征地补偿标准。特别是对经营用地，农民除获得土地管理法规定的最高标准的补偿外，应以土地增值收益中提取—部分，哪怕是百分之一的比例；
    　　
    二是建立对农民(农户)的直接补偿机制。如通过银行系统将补偿费用直接发放到农民(农户)手中，消除中间环节，特别是农村“集体”的代表人村、组干部这—环节，杜绝补偿费被截留、克扣、挪用和贪污等现象发生。
    　　三是建立出让金分年度支付机制。也就是以土地使用年限计算出每年支付出让金的数额标准，一年一付。之所以要建立该机制，主要是基于以下几个方面的考虑：(1)分年度支付出让金平衡了下任政府与上任政府之间的利益关系，实质上是从机制上遏制只顾眼前利益的低价“圈地”动力；(2)有利于建设单位(开发商)建设，因为分年度支付出让金，降低了建设(开发)成本；(3)也符合地租理论，因为出让金实质上是土地使用期的租金之和。
    　　
    总而言之，现行征地制度是计划经济体制的产物，已不能完全适应当前市场经济体制的要求。另外，耕地作为—种稀缺和不可再生的特殊资源，确实需要—种最严格的制度来保护。因此，务必尽快改革现行征地制度。
    
    参考文献：
    　　
    [1］韩俊．中国三农100题［M］．北京：中国发展出版社，2004
    　　
    [2]公维才．失地补偿安置制度改革：保障农民利益、维护土地资源的关键[J］．人口与经济，2005，(5)