对村干部腐败问题的思考

在建立社会主义新农村过程中,村干部是否廉洁非常重要,因为在我国，被称为“村官”的村干部在其所属的村区范围内，享受管理行政村的公共事务的权利，村干部直接面对基层的群众，其一言一行直接关系到党和政府的形象。近年来，村级干部违纪违法案件频发，不仅制约了村级经济的发展，而且引发了群众集体上访，严重影响了党群、干群关系，对社会稳定造成了很坏的负面影响。近日笔者对舟山市2000-2005年村干部的腐败问题进行调查研究,并实地到岱山县纪委、大巨镇、岱西镇及有关社区进行了解走访，听取情况介绍，召开座谈会。据了解从2000—2005年舟山市共立案查处村干部案件79件，，其中岱山村干部案件30件，占案件总数的比例，有逐年上升的趋势。村干部腐败绝不能小视，因此，深刻剖析村干部腐败的原因，加强村干部的教育和管理，对推进社会主义新渔农村建设有重大的意义。
    
    一、 村干部腐败问题的表现形式
    
    当前“村官腐败”现象仍比较突出，表现多种多样。从全市的实际情况看：
    
    （一）经济类案件占大多数，共47件，占案件总数的60%，主要表现有：
    
    1、侵吞集体资产。一是擅自截留村级资金收入。村级资金收入不同于一般单位的正常资金收入，资金来源五花八门，有上级部门拨款、有关单位资助款、村属单位上缴款、建房押金款、房租费以及贷款、借款等。由于资金来源渠道多，村级干部利用职务之便截留资金比较容易，相对隐蔽，且方式多样。如岱山县纪委查处的原大衢镇某村主任在以村名义收取房租费、土地征用费、建房押金款等款项后，擅自截留而不上缴。去年查处的原高亭浪激渚某村书记与出纳通过截留船只证书出卖收入进行私分等。二是设立“小金库”乱支付。有些村原来财务较乱，经济往来除正常账之外，还设立账外账。其来源主要有两种：一种是村里直接向村属单位收取的一些费用；一种是村属单位的部分账外账收入“提留”上交给村里。如原岱东镇虎斗一村经济合作社利用村渔船单位造船机会，采用先由村向信用社贷款，然后村里提高贷款利息，再转贷给各渔船单位和渔民的方式，从中获取贷款利息差价26万余元，作为“小金库”收入。又如原高亭一村村属船厂为偷税逃税设立账外账，并将账外账部分收入“提留”上交给村里，而村则将此款转入“小金库”。由于“小金库”的存在，村干部“如鱼得水”，各种各样的违纪现象发生了。如有的村干部将一些生活用品、手机等个人费用向“小金库”报销，侵占村级资金；有的借 “开展工作需要”向有关人员送“红包”、送物品，送之有余自己落腰包等。三是虚报冒领。通过加大费用和虚列、虚增开支等手法，冒领公款占为己有。如有的村干部对应由自己承担的一些娱乐场所消费和超支的手机话费等，开具一些假票据、假发票在村财务中报销；有的虚列一些村基建、小工等费用，套取村级集体资金等。四是利用土地发包搞侵吞等。
    
    2、擅自挪用村级集体资金。村级干部尤其是村主任掌握着村里的经济大权，有些村干部无视纪律对于村里的资金任意地调用、借用、挪用。如岱山县纪委在2002年查处的8起村干部案件中，有7人存在挪用公款的错误，挪用累计额大都均在5－6万元左右，特别是一个任职15年之久的某村主任，从1990年至2002年4月期间，擅自挪用村资金归个人使用达17次，累计资金计5万余元；擅自挪用村资金进行营利活动达27次，累计资金计50万余元。如去年查处的南峰村某村委副主任挪用村资金一案中，该副主任为了帮助亲戚按期向海关缴纳大额押金，与时任村出纳的阿姐商量后，采用白条抵库的形式，擅自挪用村集体资金。又如普陀区某街道某村长从2002年12月到2004年先后三次将村里的集体资金8万元，借给自己的丈夫和外甥用于营利活动。
    
    3、集体腐败有一定的代表性。“村官腐败”的一大特征是集体腐败。由于众人商量，合伙私分，胆子很大。往往以发补助、奖金等名义，将公款造册分发。如定海区某街道某村干部五人，集体决定以虚开工程款、材料款等形式设立账外账，用于发放奖金、福利等累计金额75560元。又如普陀某镇六个村支书合伙将承包费12万元予以私分。
    
    （二）赌博案件占一定的比例。共有17件。农村业余生活的缺乏使很多村干部在工作之余没有事情可做，走向赌博。一是合伙到公共场所进行赌博。如普陀区朱家尖镇某村书记，2001年7月2日在沈家门一宾馆与同村村民四人以槎麻将形式进行赌博，被普陀公安分局当场查获。二是有些村干部在自己家设赌场，进行赌博。如2001年春节前后，定海区某镇某村支书多次在自己家设场赌牌九，引诱村民进行举众赌博，期间还向参赌人员收头钿，影响很坏。
    
    （三）作风霸道，民主管理存在薄弱环节。主要表现在三方面：1、在处理与村民有关的各种事务，如宅基地审批、邻里矛盾调解时缺乏公正。不是按照党和国家的法律、法规、政策、制度来处理问题，而是从个人利益、宗族和关系亲疏的角度出发，戴着有色眼镜处理问题，有的甚至出现了严重欺压群众的现象。如原高亭某村村书记在帮助处理亲戚与村民的纠纷时，甚至大打出手，致村民耳膜穿孔。2、在村级财务管理中，有些村干部想的不是把村级集体资产管理好，促进集体资产发展壮大，而是考虑自己用钱怎样不受约束、牵制、监督。在用人上表现为出纳、会计岗位安排自己的亲信，个别村财务人员安排上还出现家庭化倾向，如某乡镇有一个村出现了村书记媳妇当会计、村长女儿当出纳的现象，造成群众强烈不满。3、在村级工程建设项目管理中缺乏民主意识。在工程项目承包人的确定等方面，一些村干部喜欢自己说了算，不喜欢广大村民参与其中，甚至不让班子其他成员插手。
    
    （四）以权谋私，把权力当商品来经营。一些村干部把人民给予的权力作为谋取私利的工具。如某乡镇的个别村干部，利用自己掌握宅基地审批的权力，借外来到其村落户的村民的名头批出宅基地，开发联建房出售谋取私利，在村民中造成很坏影响。村干部以权谋私另一个突出表现是以集体的名义或以集体担保的方式，在未经班子其他成员同意下，擅自为自己或为别人贷款，稍有不慎便会给村级经济造成大额损失，使村级集体经济在较长时期缓不过气来。如岱山县纪委2003年查处的原某乡镇村书记失职案中，该村书记违反原则，擅自以村集体经济名义给他人担保，造成村集体资产损失，引发群众集体上访。
    
    二、村干部腐败现象的原因剖析
    
    导致村官腐败的原因是多方面的，既有“村官”个人方面的原因，也有社会方面的原因，具体说来，主要有以下几个方面：
    
    1、村务不够公开是村官腐败犯罪的根本原因。有些地方村级管理暗箱操作，缺乏民主，透明度不够。按照《村民委员会组织法》的规定，村委会应当定期将村务公开，其中包括村的财务收支情况、宅基地审批事项等。但实际上，有的村官为谋取私利方便，不想让群众了解村务、政务和财务；有的村官思想上害怕群众知道多了不利于工作，应该让群众明白的事情却暗箱操作。
    
    2、权力过分集中是导致犯罪的必然因素。在基层农村，大权仍集中在村党支部书记和村委会主任等个别人或少数人手中，因此，行贿者便将目标盯住了大权在握的主要村官，这批能拍板定音的村支书、村委会主任，一旦经受不住诱惑，便会陷入金钱的泥潭，沦为人民的罪人。甚至有的集党、政、企大权于一身，大小事情由其说了算，权力的过度集中使他们作案时有恃无恐。有权力的地方就会滋生腐败，没有制约的权力必然产生腐败。
    
    3、 村官自身素质不高。一是文化层次较低，现在农村村官的文化层次相对较低，大多是初中及初中以下文化。其次是法律意识较差，法制观念淡薄，尤其是部分村干部，受文化教育程度的局限，即使是村官，他们对贪污受贿要受到党纪、国法制裁也都知晓，但在日常交往中，尤其是在收受好处费时，何谓收受贿赂，何谓正常人情往来，往往又划不清界限，有的村官竟还以“我为你办事，你给我好处”两厢情愿为由，肆意实施受贿犯罪。甚至有些村官受封建宗法观念影响，凭借家庭势力当上村干部后大耍特权，只要群众稍有不同意见，就打击报复。致使群众即使知道村官侵害了自己的合法权益，也敢怒不敢言，为村官长期违法犯罪提供了便利条件。
    
    4、财务管理不够规范。“村官”之间缺少必要的监督制约，比如有些地方，村级经济发展迅速，经济发展上去了，但在财务管理上仍停留在原有的水平，账目设置不规范，财务审批不严格，村干部权力过于集中，所有支出全凭一人说了算，白条自批自支现象在村级财务管理较为常见，为诱发经济犯罪提供了方便。
    
    5、上级部门监管不力为犯罪提供了便利条件。由于一些地方片面强调发展经济，经济的好坏成为衡量村官政绩的首要因素。一些上级职能部门对村一级行政单位缺乏有力的监督，甚至存在渎职问题，从而导致腐败，滋生犯罪。
    
    三、村干部腐败的治理对策
    
    农村是基础，“基础不牢，地动山摇”，治理村级腐败，刻不容缓。对“村官腐败”，必须用政治、行政、法律和教育多管齐下，多种手段并施，综合治理才能见效。
    
    （一）完善基层“村官”的选拔任用制度，从源头上治理“村官”腐败。
    
    用好干部，乃是重中之重。在村级建立能上能下，充满活力的用人机制，需要做到：一是要把好选举关。我国自推行“村官自选”制度以来，很多地方发生了贿选、逼选等严重破坏选举的事件，那些试图通过不正当手段获选的人，他们心里面能想到为村民服务吗？因此，一定要把好选举关，保证选民真正按照自己的意志行使选举权。二是要通过立法形式，在法律上对“村官”中主要负责人的任期作一定的限制，以避免长时间在位所带来的负面影响。三是要在政策上培养、选拔优秀年轻干部充实农村干部队伍，以改变目前农村干部年龄渐趋老龄化、学历偏低、地域化及其他难以适应新形势的现状，提高农村干部的整体素质。四是要规范“村官”的报酬。拿得太多，群众有意见，太低则影响干部的积极性。可以根据该村的经济发展状况，经群众讨论，村党支部、村委会协商确定一个合理的数额，并与工作任务、工作实绩挂钩。五是要在“村官”的选任上克服“家族村官”的现象。“家族村官”不仅容易抱成团，形成“村官家族”，老百姓敢怒不敢言，而且容易导致集体腐败，必须从源头上加以克服。
    
    （二）加大党纪党风教育力度，全面提高村干部的素质。
    
    渔农村党员干部中发生的违纪违法现象，从根本上说都是自身素质差、缺乏自控能力造成的。因此，加强对渔农村党员干部的党性党风党纪教育，全面提高党员干部素质，增强道德操守和拒腐防变的能力，是有效遏制渔农村党员干部发生违纪违法越轨行为的一条根本措施。应该认真总结和汲取过去工作中的经验教训，抓住在深化改革、扩大开放、发展社会主义市场经济的新形势下，经济生活日趋活跃、人们的思想观念和价值取向呈现多元化这一特点，认真观察、分析和把握多种社会倾向和思潮可能要给渔农村基层党员干部带来的影响，把教育工作做在前头，未雨绸缪，防患于未然。要针对党员干部在思想、工作中所流露和表现出来的一些带有苗头性、倾向性的问题，开展“动之以情、晓之以理、导之以行”的宣传教育和思想政治工作，从根本上消除党员干部的违纪违法心理，做到见微知著，防微杜渐。在教育内容上，当前要“三个代表”重要思想和党的十六届四中共中央全会精神的贯彻落实，作为加强和改进党的作风建设的龙头，带动党性党风党纪教育工作深入开展。重点要强化五个方面的教育：一是要强化树立正确的世界观的教育。二是要强化理想信念教育。要通过强化理想信念教育，使渔农村党员干部解放思想、振奋精神、与时俱进、开拓创新，把渔农村两个文明建设提高到一个新的水平。三是要强化党的宗旨教育。要使每个渔农村党员干部深刻认识到，我们党的一切奋斗都是为了实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益，为此，既要坚持清正廉洁，反对以权谋私，又要真抓实干、勤政为民。想问题、做决策、办事情，都要从符合人民群众的根本利益出发，把群众高兴不高兴、满意不满意作为衡量我们工作好与差的标准，时刻把群众安危冷暖放在心上，全心全意为群众办好事、办实事，为官一任，造福一方，不辜负广大群众的殷切期望。四是要强化法纪教育。法纪观念淡薄是一些渔农村党员干部走上违纪违法甚至犯罪道路的一个重要原因。要通过强化法纪教育，使广大渔农村党员干部懂得什么是党的纪律所允许的，什么是不允许的；哪些是合法的，哪些是不合法的。自觉用国家法律和党的纪律来约束和规范自身从政行为，指导经济活动，切实增强组织纪律观念，自觉依法照章办事。五是要强化艰苦奋斗教育。渔农村党员干部坚持艰苦奋斗，就是要发扬不畏艰难、奋力拼搏、克已奉公的革命精神，党员干部就是要吃苦在前，享受在后，厉行勤俭节约，坚决反对讲排场、比阔气，铺张浪费，坚决反对贪图安乐、追求享受，自觉抵制拜金主义、享乐主义、极端个人主义的侵蚀，真正做到一身正气、一尘不染，以共产党人的高风亮节和人格力量影响和带动群众。总之，通过强化思想教育，使渔农村党员干部的素质有一个明显的提高，作风有一个明显的转变，人人身体力行“三个代表”，“八个坚持、八个反对”，使广大群众从中看到实效，得到实惠，增强投身改革和建设的信心，促进渔农村经济持续、快速和健康发展
    
    （三）健全制度、规范管理，强化村干部的权利制约
    
    一是进一步完善村级财务管理制度。村级财务要进入“审计流程”，实行定期审计；建立农村财务人员管理制度，保持财会人员相对稳定，并加强考核；加强村务公开，进一步完善相关制度，细化公开内容，增强村务公开的透明度，尤其对群众关心的村提留、电费收支、征地款补偿、宅基地发放等热点问题和重点项目、重要收支等，要强化公开的程序和内容，让村民心明眼亮；严格收支两条线，须规范票据使用制度；进一步完善村级委托代理制，使村级财务真正做到由村民理财小组、乡镇经管站、会计服务中心、县渔农经营站来共同合力监督。
    
    二是实行村干部任前承诺制。上任前向村民作出公开承诺，做到遵纪守法、廉洁自律，遵守村规民约，尊重农村集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，同时将公开承诺制明确于村务公开内容中。
    
    三是改革村干部的职务消费。实行村级招待费、通讯费、差旅费等非生产性开支限额制，改革村干部工资制，实行结构工资制等。
    
    四是加强对村级重点领域、热点问题的监管。当前，要加强对村级建筑行业的检查监督。要建立乡镇招投标统一平台，按规定实行招投标，规范合同文书，并采取村委会集体决策的方式进行。决策中要看行情，找根据，决算中要集体审查、逐项审查。要加强对村级土地的管理，对一些机动土地、承包田等，要登记注册，进入财务账目。对收取的土地发包费、土地出让金等，要及时纳入财务，统一管理，合理使用。要加强对村级债券债务的清理，进一步理顺关系，加大对债权的清收力度。
    
    （四）改革创新，建立健全监督管理机制。
    
    一是加大法律监督力度。要加强并完善法制建设，决不给“村官”腐败留下一丝缝隙。要加大查处的力度，坚决果断地查处村官腐败案件。在执法执纪问题，纪检监察机关、检察机关和公安机关要按管辖的权限各负其责，加强协作配合，依法执纪，坚决查处村级案件。检察机关要正确适用人大《刑法》解释，打击村官犯罪行为。2000年4月，全国人大常委会关于《刑法》第九十三条第二款的解释，规定“村官”在协助人民政府从事七种行政管理工作时，属于“其他依照法律从事公务人员”，也就是“准国家工作人员”。“村官”从事上述七种公务时利用职务之便，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物的，则分别构成贪污罪、挪用公款罪、受贿罪，由检察机关管辖，立案查办。此外，对未构成犯罪的非党员干部侵占集体财产的行为，应敦促该村以村民委员会为民事主体，将这个非党员干部以不当得利为由向法院主张民事财产权利，决不让这部分人员“无法无天”。
    
    二是要加强党内监督。在党内广开言路，建立健全民主决策、民主监督制度。加强党风廉政建设，严格执行《中国共产党党内监督条例（试行）》和《中国共产党纪律处分条例》，发挥党员的先进性，培养党员反腐倡廉的优良品德，提高党员拒腐防变的能力。要落实党风廉政建设在基层村的责任制，明确村党支部书记为第一责任人，乡镇党委书记则为乡镇范围内廉政建设的第一责任人。一旦发生腐败，应追究第一责任人的责任。
    
    三是要加强群众监督。在农村进一步宣传和普及《村民委员会组织法》，使群众充分认识自己的权利主体地位，培养群众的主人翁精神与责任感，在法律与利益的双重驱动机制下，引导群众正确使用自己手中的监督权力。村民要学法、用法，增加保护自己权益的政治资本，敢于检举揭发村官的种种非法行为，依法随时罢免腐败村官。另外，还要健全村民的权利行使机制，保护并嘉奖与腐败作斗争的村民，切实发挥群众监督的作用。
    
    四是要深化村务管理体制改革。加快实行决策、执行、监督三分开的管理制度。按照精简、统一、效能的原则和决策、监督、执行相协调的要求推进政府机构改革，在农村也可以按照这个思路进行村务管理的改革。村内重大事务由村民委员会决策，可以将村长排除在决策圈之外；决策后的事务由村长负责组织人力物力去实施，参与决策的成员原则上不能参与村务的执行。以村支部书记为首的村党支部负责对村务进行监督，收集整理村务（包括财务）活动情况，定期向村民汇报。如果党支部未能及时汇报，可由党委直接追究党支部书记的失职责任。这样，一来可以有效地防止权力的过分集中，同时可以防止“村官”利用职权谋取私利，更大的意义是可以更进一步密切党同基层的关系。