渔区若干政策问题调研报告

关于合理界定专业捕捞渔民身份问题
    
    为使各级政府反哺渔业第一产业、扶持资助渔民弱势群体的政策切实落到实处，让绝大多数渔民受惠，必须首先界定专业捕捞渔民身份。调查反映：这个问题的复杂性远非原先想象的那么简单。改革开放二十多年来，渔民的从业和户籍变化状况错综复杂，而且，随着时间的推移，只会变得越来越复杂，因此，合理界定专业捕捞渔民身份成为迫在眉睫的一项重大的基础性、政策性工作。
    分析原专业捕捞渔民现状，至少已经分化为如下9种类型：
    
    1、原为捕捞渔民，现仍从事捕捞生产。
    
    2、原为捕捞渔民，后因“小岛迁，大岛建”政策、或为寻求子女更好的就学条件等原因，在城镇买房落户或买入“蓝印户口”，从而转为非农（渔）户籍，但仍从事海洋捕捞生产。这种情况，两个县区都有较大数量存在，以原普陀区东极镇渔民落户在东港街道为最多、最典型。
    
    3、原为捕捞渔民，现已转行从事非渔行业，且职业比较稳定，再转回渔业行业的可能性较小。
    
    4、原为捕捞渔民，现已转行从事非渔行业，但职业不稳定，随时都有可能再入渔业捕捞老行当，民间称其为“上上落落”的那部分渔民。
    
    5、原为捕捞渔民，现已上岸从事其它涉渔行业，如渔运船、网厂、船厂、渔需物资供应、养殖、渔贩子、冷冻厂、水产品加工等。
    
    6、原为渔民户籍，但从未下海捕捞，只是从事渔业管理或渔业辅助性工作的渔村从业人员。
    
    7、非渔民居民（一般以农民为多）入户渔业户籍（如入赘女婿），入渔籍后从事捕捞生产。
    
    8、原为捕捞渔民，后因种种原因在家待业的。这种情况多数地方都有程度不同的存在，以定海区的新港社区反映为最多，因为该社区紧邻大片滩涂，一般年份赶赶小海，到泥涂拾贝拣螺，也会有二三万元的年收入。
    
    9、原为捕捞渔民，后因故（如伤残等）失去或部分失去劳动能力，不能再继续下海生产者。
    
    分析非渔劳力下海捕捞群体，也有如下几种情况：
    
    本市海岛半农半渔地区历来有下海捕捞传统，现仍有相当部分劳动力或拥有渔船（有船股），或常年从事捕捞生产。
    
    本市海岛农民或常年，或季节性长期从事海洋捕捞。
    
    本市城镇居民户籍，或投资渔业、从事渔业，或作雇工下海捕捞。
    
    市外非渔劳动力来我市参与海洋捕捞已有近20年历史，其中有部分人已参股渔船成为股东，或升任职务船员。
    
    关于非渔劳力下海捕捞问题
    
    鉴于非渔劳力下海捕捞既有传统（如本市的半农半渔区），又有历史的客观实际和已成相当规模的现实，若要一刀切地加以消灭显然不切实际，或会引发社会动荡。调查反映比较普遍的意见是：
    
    1、由省级政府或人大制定地方性政策或法规，严肃“海洋捕捞行业准入制度”。
    
    2、对海洋捕捞行业设置准入门槛，如必须获得中华人民共和国渔业船舶普通船员基础训练合格证。
    
    3、严格控制捕捞渔船单位录用非渔劳力数量，如国内捕捞控制在20%以内，远洋捕捞控制在30%以内。对超额录用非渔劳力的船东处以加倍收取资源补偿费的处罚。
    
    4、利用“暖促工程”所建立起来的劳动服务平台网络，授以渔业劳动力中介职能，规范渔业劳动雇佣关系，强化非渔劳力管理，同时也可最大限度地维护他们的利益。
    
    关于建立马力指标流转机制问题
    
    目前海洋捕捞渔民的捕渔权只有传统层面的意义，而没有法律层面的赋予；捕捞许可也只是行政许可到渔船，而不是许可到渔民；控制海洋捕捞强度的渔船马力指标已演变为行政捕捞许可的附属，不到30%的渔船船东占用着全部的马力指标资源已是不争的事实；近年出台的捕捞许可证必须随渔船买卖关系变更的规定，变相地赋予了捕捞许可证价值，例如一艘破烂渔船实际只剩5万元的残值，由于有了这本证书随船买卖，则可以买到10万元，渔民们就会直观地认为，我这本证书是花了5万元买来的。由此引起事实上的违法（渔业法明确规定许可证不得买卖）造成渔船管理上的混乱和海洋资源占用上的不公，长此以住，很可能积重难返。
    
    为此，探索建立马力指标流转机制十分必要。设想将全部马力指标量化到专业捕捞渔民个人，作为渔民捕捞物权的部分替代。允许渔民个人拥有的马力指标在一定范围（如市、县）内自由流转（租赁、参股、买卖），以此来实现渔民捕捞权的价值，或放弃捕捞权的补偿。
    
    实现这一设想的前提条件是捕捞许可制度和马力配额制度相分离，捕捞许可证按渔业法规定严格禁止买卖；渔船作业单位只要筹集足够的马力指标（不管他是拼股合伙、租入或买入）额定就可申请捕捞许可，从而可从根源上杜绝捕捞许可证买卖的根源。
    对建立马力指标流转机制的调查反映主要有两种意见：
    
    一是认为兹事体大，与现行的一整套政策规定冲突太大，不可能办到；同时认为此举对少数持股、一人一船或一人多船的船东压力太大，因其绝大多数马力指标需要买入或租入，将会大大增加其捕捞成本，也担心部分渔民会认为奇货可居，哄抬租赁或买卖价格。
    
    第二种意见认为，这事对大多数渔民，特别是沦为雇工的渔民来讲确实是一件大好事，可以在一定程度上公平渔民对渔业资源占有的权利，但须制定一整套的政策予以配套，担心会引起一定程度的混乱。
    
    由于参加座谈的主要是村社干部和渔船老大（一般都为船东或股东），都可以说是现行政策的既得利益者，面对这一重大变革的建议，他们能够讲出第二种意见已经是难能可贵的，也从某个侧面反映了建立马力指标流转机制的公平性、必要性和可行性。因此建议先选一两个乡镇或岛屿（渔港）经济区试点，取得经验后再以推广。
    
    关于建立海域使用、征用补偿机制问题
    
    随着国家和地方社会经济建设的迅猛发展，海域使用、征用的范围和程度越来越大，越来越深，对捕捞渔民生产、生活带来的影响是不言而喻的。这种影响，有些是直接的，有些是间接的，有些还是直接与间接交织在一起的，因此存有种种误解。如说对某块海域的征用，也到实地察看了，没有发现有在捕捞的渔船或围着的养殖网箱或网栅，便认为很难确定补偿或赔偿的标准和对象。
    
    我们认为这种认识是极端偏面的。如发现有正在捕捞的渔船或固定的养殖设施，充其量只能类比于对农地征用的青苗和设施赔偿，尚未涉及到海域本身。须知渔民传统使用的渔业海域既类同于农民的耕地，又有别于耕地，因为渔业劳动的对象是一种流动的生物资源。被征用的那块海域或许确实不是主要的捕捞渔场，但却是渔业生物资源的繁衍地或饵料生物的繁衍场所；或许还是渔业资源的洄游通道，至少还存在水体的交换、净化功能等等。因此，对海域的征用改造、或移作他用，对渔民来说，可能就意味着对传统渔场或渔业资源的永久性丧失，必须予以相应的补偿。
    
    我们还了解到一个特例：正在围垦的钓浪、钓梁工程，将定海区新港社区村门口数以千亩的泥涂围了进去。这片泥涂上虽没有什么养殖设施，也没有确权养殖，但却生长着丰富的各类螺蛤等涂产资源。生活在附近的人们只要你够勤快，赶赶小海、拣螺拾贝，除去自食，一年下来还能有2—3万元的收入，因此也造就了新港社区存在近300人的准待业渔民，因为他们仅靠这部分收入也能基本维持家用。你能说填海围垦工程就不用补偿附近村民的损失了么？
    
    直接的影响比较容易确定补偿或赔偿的对象，那就是直接受影响的当地渔民；间接受影响的补偿或赔偿对象，或直接与间接交织在一起的那部分间接对象很难具体化，那只能确定为某一范围内的全体渔民，而且对这种间接补偿利益还很难分配。因此建议：省政府及早出台海域使用、征用赔偿或补偿的相关政策或制度；将间接补偿部分纳入被补偿渔民个人解缴的社会保障费（如社会养老保险、社会医疗保险、社会公伤保险等）。
    
    关于渔业经营机制改革和创新问题
    
    从党的十一届三中全会算起，改革开放已进入到第二十七个年头。我们渔业的经营机制仍停留在法人主体地位不明、渔船老大权利和义务不对称，渔民基本权益得不到法定保障等弊端纵生的所谓“分散经营，集中服务”的股份合作制阶段而难以突破，与法制化、市场化改革取向不相适应，与和谐社会、全面小康社会建设不相协调，使各级政府反哺一产渔民弱势群体的各项政策难以惠及普通渔民。
    
    渔业经营机制，说到底就是渔民的组织化建设问题。就是承认不承认渔民这个弱势群体的存在，需不需要把他们组织起来实行自我管理、自我发展，以及怎样引导组织的问题。长期以来，我们一方面要求渔民组织要加强规范化建设，一旦稍微有点规范了，各种“大盖帽”都会不约而同地向他伸手，于此周而复始，流弊无穷。以齐全账务为例，众所周知，齐全账务是无论何种组织规范管理的最基本的要求，但当渔民经济组织建账后，“大盖帽”来了，一翻账薄，得，按比例交钱（各项税费）吧！使渔民感到有了组织反而多了几道紧箍圈，有账不如没账。于是，组织化建设、规范化管理又流产了。
    
    那么，是不是渔民就不需要组织呢？事实证明，渔民十分需要组织，而且也在坚持不懈地寻求、组建花样翻新的各类组织形式。如东极镇渔民迁移到东港、沈家门等地后，先后组建了东兴、青凌等三家渔业服务公司。名虽为公司，但其经营服务内容也仅仅限于办证等一些最基本的服务内容；浙江广荣海洋渔业有限公司，为降低税费成本，正在公司内部组建2个专业合作社。
    
    目前，仅我们舟山渔区就有多种名目或曰形式的渔民组织，诸如村级渔业经济合作社、专业合作社、渔业经营服务站、渔业管理服务公司和各类渔业公司等等。但给人们的仍然是渔民没有组织起来，没有组织好，很不规范等印象，为什么会这样，很值得反思。
    
    在法制化要求和市场化导向的社会条件下，在政府已经取消农业税（包括渔业税），城乡统筹，城市反哺农村，工业反哺农业的今天，弥补渔民和渔民合作组织的法律缺失，以及纠正政府对渔民和渔民合作组织的认识错位可能是渔业经营机制创新与改革的突破口。
    
    弥补法律缺欠，一是以特定形式授于渔民渔业权，目前可行的如上述第二部分提到的“建立马力流转机制”；二是给予渔民组织以法人地位。目前对渔民专业合作社已在参照省颁农民合作社条例执行，但对渔民其他组织尚无明确的规定。为此建议：在县以上组建渔民协会，各渔业乡镇设立渔业协会分会。渔协对内协调渔民间关系，对外代表组织内渔民利益，同政府起到桥梁和纽带作用，受政府行政主管部门委托，承担地域性渔业管理任务。
    
    纠正政府认识错位，主要表现为承认渔民属于一产弱势群体，政府及政府各部门协调一致，不以渔民或渔民经济组织为税源对象，而是作为反哺和扶持资助对象，同时给予渔民和渔民组织以倾心指导和规范的引导。
    
    关于进一步搞好渔民“双转”问题
    
    通过四年多政府引导，渔民双转已经形成氛围。暴露的主要问题是：普通渔民，特别是雇工渔民得益甚少，再就业门路窄，想转但转不动的现象仍然普遍存在；由于2004年、2005年海况、生产较好，致使船值增高，也给报废拆解带来负面影响。为此建议：
    
    1、继续保持渔民双转政策扶持力度，简化报废拆解审批程序，缩短国家补偿给付周期。
    
    2、对双转再就业渔民实行有计划的免费培训，有条件的实行对口培训，以增进双转渔民的再就业机率，减少回流现象。
    
    3、切实解除再就业渔民的后顾之忧，允许和鼓励再就业渔民进入城镇职工社会养老保险序列。建议给予未能享受到渔船报废拆解补偿的雇工渔民一定数量的再就业补助款，以帮助其解缴社保保费。
    调研组组长：刘舜斌，市海洋与渔业局副局长
    成员：严旭光处长；楼加金处长；叶斌富高级经济师（执笔）