浅议我国的行政性垄断改革

行政性垄断及其成因
    
    行政性垄断，是指政府及其经济行政主管部门或其他政府职能部门以及被政府部门授予行政管理权的企业凭借行政权力排斥、限制或妨害市场竞争的行为。依行政主体的实施不同可以将行政性垄断分为：
    
    1. 行业垄断，即政府的经济行业主管部门为保护某特定行业的企业与经济利益，限制或阻碍本部门的经营者与其他部门经营者的交易，使其所支持的企业在某些方面处于人为的垄断地位，从而不公平地实现竞争。这种垄断基本上是通过行政手段和具有严格等级制的行为组织对经济领域行使行政权力并且滥用这种权力，这种垄断可以是跨地区的，但不是跨行业的。
    
    2. 地区垄断，即某地区的政府及其职能部门为保护本地区企业和地区市场竞争或本地企业参与外地市场竞争的行为。比如一些地方政府设关卡限制其他商品进入本地市场或禁止或限制本地商品进入外地市场竞争，甚至将本地区的产品强行配售给本地区内的厂矿、企业、学校、机关，限制正常的商品流通。该种垄断可以是跨行业的，但不是跨地区，从而使全国本应统一的市场分割成一个个狭小的地方市场。
    
    行政性垄断形成于我国由计划经济向市场经济的转轨过程中，有其特殊原因：
    
    第一，我国经济体制改革不彻底。计划经济作为一种理想模式已成为过去，但是计划经济的惯性势力依然存在着。中国的市场化改革，在自觉或不自觉中，走的是一条渐进式的道路。庞大的行政部门垄断体制，积弊日久，政企不分的弊端并未完全消除。政府仍或多或少地直接干预着生产、交换、分配等社会经济生活，掌握和控制着相当一部分的物资分配权、资金控制权、重大项目审批权等。拥有经济管理权能而权力尚未完全受到制约的各级政府可以直接决定经济主体的兴衰存亡。各级行政机关又通过自立规章为其行政性垄断批上“合法”的外衣，使行政权力与资源配置直接结合在法律的保护伞下，当然不可避免地产生行政性垄断。计划经济的惯性还体现在民众缺少经济意识和竞争意识，这也为行政性垄断提供了肥沃土壤。“不找市场找市长”，这是人们对这一计划体制影响的形象表达。
    
    第二，利益多元化是造成行政策性垄断的动力源。我国的利益集团是在计划经济向市场经济的转轨中形成的。计划经济体制下，政府对经济各个部门进行调控，不存在利益集团。改革以来，由于中央政府分权于地方政府，使它们的自由管理权限不断扩大，同时财政和税收制度的改革如“财政包干”，中央地方“分灶吃饭”直至现在的“分税制”，都大大强化了地区、部门利益，具有十分严格的经济和政治控制的垂直层级体制，逐渐被横向的经济联系打破。使中央政府和地方政府之间、地方政府之间的行政利益呈现多元化的趋势，刺激了地方保护主义，逐渐形成一个对利益集团压力做出反应的政策环境，采取行政性干预手段庇护本地企业不受或少受竞争的冲击。某些负责人为追求本行业或本地区的经济发展，甚至为了显示自己的政绩，更助长了这种不良倾向。由于国家监督机制不健全，没有相应的法律约束政府机关滥用行政权力，故时至今日，该种现象仍屡禁不止。
    
    行政性垄断的基本特征
    
    由于行政性垄断基于行政权力而形成，因而具有以下特点：
    
    1、它是一种超经济垄断，但又与经济垄断相联系。经济性垄断产生于市场竞争，与市场要素及市场运行法则有着直接联系，它的形成源于经济力的滥用，是以集中的经济力或联合的经济力支配市场，从而有使他人成为经济从属者的可能；行政性垄断是通过行政权力强行介入市场竞争形成的，与市场要素及市场运行法制并无直接联系，它的形成源于行政权力的滥用，但其最终目的是追求本地区、本部门的经济利益。二者的紧密联系决定了行政性垄断常常成为经济性垄断的起源和基础。
    
    2、它的实施主体主要是地方政府及其相关部门，不包括中央政府。这就揭示了行政性垄断与国家垄断的区别。国家垄断一般是和国家在一定时期的经济政策导向密切相关的，是国家对经济运行的一种干预和保护，它是中央政府实施的合法垄断，如下达指令性计划、建立专买及专营制度等；而行政性垄断指的是地方政府，中央和地方各部门实施的非法垄断。
    
    3、行政性垄断造成了对竞争的实质性限制。市场竞争的本质精神在于尊重并仰赖市场的统一性、自由性、公正性、竞争性。而行政性垄断以行政手段强行配置资源，取代资源的市场配置，在一定的经济领域内长期闭锁市场，一贯性地限制竞争，导致了统一市场的人为分割或市场壁垒，使市场机制应用的调节作用和配置资源的功能无法有效发挥。
    
    行政性垄断的危害
    
    当前我国经济生活中出现的形形色色的行政性垄断对社会经济生活的各个方面产生了一系列不利的影响，其弊害主要表现在：
    
    1、人为分割市场，阻碍全国统一市场的形成
    
    我国建立社会主义市场经济体制，必须以逐步建立和完善市场体系为基础，由供求机制、竞争机制、价格机制相互联系和作用自动调节生产和流通，这就要求市场开放，所有的市场主体在市场活动中地位平等，实现优胜劣汰，促进资源的优化配置。
    
    行政性垄断破坏了市场经济规则，它人为地割裂市场，形成大大小小的条块分割势力范围，将不同的市场主体置于不同的市场地位或封闭市场，以强制性力量取代市场机制系统进行资源配置，限制甚至扼杀竞争，抑制市场作用的发挥，使市场信号失灵，使商品市场、资金市场、劳动力市场、技术市场、信息市场均无法在全国范围内形成统一体系，妨碍了公平公正竞争有序的大市场的形成，这与我国建立社会主义市场经济运行机制，建立和完善社会主义市场体系的目标是背道而驰的。
    
    2、破坏公平的竞争秩序
    
    竞争的经济才是最具有生命力的经济，在经济发展中尤其是市场经济条件下，竞争机制是利益机制，它可以调节生产和优化资源配置，可以推动经济和技术的发展，合理分配社会资源，保护消费者的利益。可以说没有竞争就没有市场经济。
    
    以地方部门保护主义为特征的行政垄断常常对落后企业进行消极保护，为落后者撑起行政的保护伞，阻挡外来的竞争者，使这些企业始终得以在低效率上进行运转。不同部门和地区的企业不能按资源配置效率的要求进行生产要素分配，严重影响了部门、地区企业之间的公平竞争。经济分割还阻碍跨地区分工和专业化发展，出现“诸候经济”，使重复建设增多，易出现过度竞争的混乱局面。这种以牺牲整体利益、长远利益作为代价的保护，使企业安于落后，久而久之，这些企业缺乏自生能力。我国20多年来经济持续、快速增长很大程度上是靠竞争性行业，特别是民营经济带动的。但相形之下，一些行业的国有企业仍处于政府控制和行政垄断之下，不能根据市场需求信息及时调整生产方向和规模，缺乏降低成本和提高效率的激励。在“入世”之后，这些都严重制约着我国产业和企业国际竞争力的提高。
    
    3、造成社会福利损失
    
    对于垄断企业来说，由于其需求曲线就等于整个市场的需求曲线，因此如果它减少了商品的供给，价格就会上升，这样它的利润可能并不会减少。但是对于整个社会来说损害了经营者与消费者的利益。行政性垄断的存在使经营者无法展开公平的竞争，同时也就剥夺了消费者在市场上自由选择商品与服务的自由，使其不得不接受一些伪劣的商品与服务，造成消费者剩余的严重损失。美国两位经济学家的实证研究表明（Stephenl.Parentea and Edwarde.Prescott，2000）：在同等条件下，自由竞争市场的经济增长率高于垄断市场272个百分点；垄断市场的相对工资水平比自由竞争市场高出60%；自由竞争市场的劳动生产率相当于垄断市场的46倍；垄断市场上消费品的相对购买价格相当于自由竞争市场的43倍。由于长期的供给不足和服务质量低劣，造成消费者剩余的严重损失。
    
    4、导致政治腐败
    
    行政性垄断的实质是行政权力违背市场规律对经济实施不当干预。政治权力与经济利益结合在一起，导致行政人员在对经济活动进行干预的同时，容易借助行政权力为地方或部门谋私，甚至为个人谋取私利，是滋生官商勾结、权钱交易的温床，极大地腐蚀着社会风气与民众的社会意识心理，也增加实行廉正制度的难度。
    
    总之，可以说，现阶段行政性垄断已构成我国经济、社会健康发展的巨大障碍，并成为引发一系列社会、经济问题的直接诱因。不破除行政性垄断，我国经济体制改革就难以进一步深入，真正意义上的社会主义市场经济体制就不可能建立起来。
    
    改革行政性垄断的的几点建议
    
    垄断性产业的改革直接涉及到众多部门、阶层，改革的推进是与部门特权和官员利益的丧失联系在一起的，因此，对这些部门的改革遇到了很大的阻力和障碍，改革的进程缓慢。本文就行政性垄断改革提出几点建议：
    
    1、完善相应的法律法规建设
    
    针对我国垄断行业产生的一般性及行政性垄断产生的特殊国情，我们既要对垄断进行一般性的立法和规制，又要完善具有针对性的法律法规，只有在经济法与行政法中分别规范，才能达到应有的效果和目的。
    
    目前，中国有关法律、行政法规中的一些反垄断规定，已经不能适应中国发展社会主义市场经济和参与国际竞争的需要，有必要制定一部比较系统、全面的反垄断法，为营造公平有序的市场环境，保持中国经济活力，促进社会主义市场经济健康发展，进一步提供法律保障。2006年6月7日，国务院常务会议讨论并原则通过《中华人民共和国反垄断法(草案)》，草案从中国实际出发，借鉴国际有益经验，规定了禁止垄断协议、禁止滥用市场支配地位，以及对垄断行为的调查处理等内容，对禁止行政性的垄断也作了相应规定，为我国反行政性垄断奠定了初步基础。
    
    在建立经济法的同时，针对行政性垄断的特点，需要建立相应的行政法。行政法主要采取单一的以行政命令为主的行政手段，通过对垄断部门的行政权力进行严格限制和约束，以一种具有威慑的后果迫使对方遵守，所以对于行政机关作为直接主体的行政性垄断，宜用行政法来调整之，并应该针对直接行政性垄断制定专门的行政性法规，才有可能最大限度的达到规制的目的。
    
    2、引入竞争，培育多元化的可竞争主体
    
    可竞争性市场理论的政策含义在于，只要取消市场进入壁垒，使潜在的竞争者可以自由进入市场，或通过特许经营权公开竟标进入市场，现有垄断力量就会因压力而自我约束，产业绩效依然可以保持次优状况。这一理论以及技术进步对自然垄断理论的打击是致命的，对打破行政性垄断具有同等重要意义。
    
    在很多领域，如果仍然以国有独资企业作为微观主体，国有企业固有的制度缺陷（如所有者缺位、监管虚设、缺乏创新和危机意识以及落后的经营管理等），将使得可竞争理论的理想目标无法实现。要实现多元化的竞争主体，不仅垄断行业向外资“敞开怀抱”，更要允许国内资本的进入：
    
    第一，改善政府管制，取消“市场禁入”，放开垄断行业市场，是我国反垄断的关键步骤。重新界定政府对垄断行业管制的内容和范围，在重新细分垄断行业生产环节的基础上，对于竞争性环节，应该放开市场，引入竞争机制；对于非竞争性环节，也应该定新的游戏规则，如实行价格听证会制度，招投标制度，在一定程度上形成市场价格和竞争机制。
    
    第二，大幅度削减与调整行政审批是改善进入管制的另一重要举措。行政审批往往是实现行政垄断的基本途径。因此，清理并大幅度减少审批，或充分利用市场机制代替审批，是反垄断必须面对的一大任务，也是政府职能转换的一个方面。
    
    3、深化改革，转变政府职能
    
    由于行政性垄断的形成最直接的原因在于行政权力滥用，因此要打破和消除行政垄断，最根本的措施是继续深化改革，转变政府职能。
    第一，划清政府与企业的界限，使企业真正成为独立自主的商品生产者。行政垄断的背后是政府权力，权力如果不从市场的竞争领域退出，打破垄断只是一句空话。按照“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的要求，合理界定政府在市场经济活动中的职责范围。 各级政府应该真正退出市场经济的微观领域，向市场、企业放权，变“全能政府”为“有限政府”，按照国际通用的市场规则和要求来构建政府管理经济的新模式；应该下决心限制垄断企业的特权，在产权、人事权等方面割断企业与政府之间的脐带，让企业从“贵族”降为“平民”，从经济人、政治人的双重身份变为经济人的单一身份，使之真正成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场主体；应该规范垄断企业行为，迫使它们遵从WTO的游戏规则，从经济寻租、政治寻租转变为依靠技术创新、高质量服务、良好信誉来谋求利润最大化。
    
    第二，建立政府监管体制。这是一个动态的过程，要根据垄断性产业改革的进程和技术条件的变化，适时调整监管的职能和方式，放松经济性管制，加强社会性管制。经济性管制的放松表现在上述放松进入管制和价格管制上，扩大“市场准入”，引入竞争机制。加强社会性管制表现在对物品和服务质量的提供以及伴随发生的各种活动制定一定的标准，以保障劳动者的安全、健康和实现环境保护。监管体制应将政策制定职能和监管职能适当分离，做到政监分离，形成有效的监督和制约机制，解决“谁来监管监管者”的问题。要提高监管的透明度和公众参与程度，特别对那些直接涉及公众重大利益的决策，如价格管制政策和市场准入政策的调整等，都应提前通报公众，听取他们的意见。
    
    参考文献（略）