乡镇构建公共服务型政府的目标定位与路径选择
作者：张 明
乡镇是我国的基层政府，因此其数目多，作用也大。以2000年为例，我国农村就设有43735个乡镇，平均每个乡镇辖区内约有5520户、2.11万人，平均每一个乡镇的农业生产总值为3250万元。1“上面千条线，下面一针牵。”国家和政府正是通过乡镇政府对广大农村的各项活动和占全国总人口的70％－80％的9亿多农民进行领导、引导和管理的。为了更好的发挥乡镇政府作用，建设新农村，2006年中央“一号文件”提出了乡镇政府改革的原则性意见，即 “按照强化公共服务、严格依法办事和提高行政效率的要求，……切实加强政府社会管理和公共服务的职能。”所以，如何构建乡镇公共服务型政府已成为当下一项极其紧迫的课题。
一、乡镇构建公共服务型政府的目标定位
关于服务型政府理论研究首先源于西方，其中以登哈特夫妇为代表。他们认为政府的职能不是掌舵，而应该是服务。他们探究了新公共服务的四个理论渊源：民主公民权、社区与公民社会的模型、组织人本主义与新公共行政、后现代公共行政。他们认为，所谓“新公共服务”，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。这套理念具体包括如下几方面：1.服务于公民，而不是服务于顾客；2.追求公共利益；3.重视公民权胜过重视企业家精神；4.思考要具有战略性，行动要具有民主性；5.承认责任并不简单；6.服务，而不是掌舵；7.重视人，而不只是重视生产率。2这种模式的典型特征是以公众服务为核心，以民主参与为手段，以是否实现公众利益为评价标准。新公共服务理论的提出为公共行政的今天和未来提供了一种全新的行为模式选择，为当代公共服务的优化发展和公共服务型政府的建设提供了有力的理论支撑。
进入新世纪以来，建设公共服务型政府成了我国政府管理改革的方向选择。政界、学界都开始探索建设公共服务型政府之道。就理论界而言，学者们分别从西方公共管理理论起源和发展、公共服务型政府的思想理念和价值取向、我国建设公共服务型政府的背景动力和具体操作步骤、西方国家公共行政改革经验借鉴等各方面展开深入研究。但无论学界还是政界，研究和建设公共服务型政府的领域大多集中在省级、市级政府，很少涉及乡镇层级。
为此，笔者在借鉴前人研究和实践的基础上，立足乡镇层级，认为乡镇公共服务型政府应该是为基层民众提供服务的公共、有效、负责任的服务型政府。它以农村、农民为主要服务对象，为其提供私人无法或者不愿提供的公共品；它应该是一个积极的、有效率的政府；它应该是一个肯负责任的受到制度约束的政府。为此，建设乡镇公共服务型政府的目标定位应该是把乡镇建设成一个公共、有效、责任、服务的政府。
（1）公共政府
公共政府是有效提供公共产品的政府，是从事公共行政与公共管理的政府。《布莱克维尔政治学百科全书》认为公共行政是指“提供公共服务的制度性安排”，并将公共服务“理解为涉及使用‘公共权力’（普通罗马法用这一术语来指驱使、禁止、准许和惩罚的权力）的各种事务，或者是涉及经济理论中‘公共产品’三种特性中的某些或全部的各种事务(这三个特性即共同消费,非零和利益,让那些不愿意交钱的人无法获益之不可行性)”3也就是说，公共行政就是政府提供公共产品或公共服务。乡镇公共政府应该满足如下目标：
第一，乡镇公共政府应该是满足基层社会公共需要的政府。因为，公共行政存在和发展的依据是社会公共需要及其发展变化。政府存在的目的是为了满足社会的公共需要，行政发展的原因是社会公共需要的发展。随着新农村建设的开展，随着农民收入水平的提高，农村社会对政府的公共需求会发生变化。乡镇应该致力于农村建设，发展乡镇经济，不断满足农民的公共需要。
第二，乡镇公共政府应该是提供公共服务与公共产品的政府。为人民服务是政府的主要职责。政府活动的主要目的是为社会全体公民提供全面而优质的公共产品，为社会提供公正公平的公共服务。乡镇政府应该提供公共医疗卫生、基础教育、环境保护、社会保险和社会福利等纯公共品或准公共品。
第三，乡镇公共政府还应该具备完善的公共财政体系。公共财政是突显政府公共性的一个重要特征。一套完善的公共财政体系可以保障政府将资金用于公共服务，尤其我国农村极缺的社会保障、义务教育、医疗卫生，等等。
（2）有效政府
政府的“有效性”是建立一个服务型政府的前提。否则任何服务承诺、法律法规和公共政策等都可能变成一纸空文。有效政府的内涵就是要求政府追求效能，具有成本意识，尤其在提供公共产品时，更需要讲究效益。有效政府不能被片面理解为只要发展经济，追求GDP，应该坚持科学发展观，和谐可持续地推动社会、经济发展。对于乡镇而言，构建有效政府应该注重以下两方面的工作：第一，明晰政府角色。政府能否有效地推行公共事务和公共管理，首先取决于是否清楚自己的角色内涵。只有知道自己该干什么，不该干什么，才能保证政府权力运作的有效性。第二，增强政府能力。政府能力是政府依据自己的权力和权威，通过制定政策和组织动员，实施自己明晰政府角色承担的法定职能，贯彻自己的内在意志，实现自己管理目标的能力。
（3）责任政府
责任政府应该体现为两方面，一是责任性，即政府应当对自己的行为负责；二是回应性，即政府必须对公民的要求做出及时的和负责的反应，不得无故拖延或没有下文。责任政府“并不仅仅是各种观点相互竞争的论坛，也不仅仅是人民不满情绪的回音壁；它是要实际地解决问题的。一个好的民主政府不仅要考虑它的公民的需求（即，它是回应型的），而且要对这些要求采取有效的行动（即，它是有效率的）”。4政府应该积极回应人民，并负责地为他们解决问题。乡镇欲建设责任政府，就必须做到责任性与回应性。其具体指标又体现为以下几个方面：1、责权合一。一定的权利承担一定的责任，对于乡镇政府而言，它应该在其职权范围内主动承担政治、行政、法律、道德等责任。另一方面，上级政府也不可随便将本不属于乡镇的事务转嫁给乡镇，从而使得乡镇有责而无权，增加乡镇的责任负担与运行成本。2、合理的政绩考核体系。政绩考核体系应该着重体现政府的责任性与回应性。尤其是政府的社会服务功能，应在政绩考核中占有重要比例。3、责任追究机制。“绝对的权力，导致绝对的腐败”。乡镇干部调迁比较频繁，由于“短期”行为，例如大搞政绩工程、形象工程，结果导致“劳民伤财”的事情时有发生。制止这种现象的有效办法就是要有一套合理的责任追究机制。
（4）服务政府
服务政府就是将公共服务职能作为政府的首要职能与核心职能，广泛介入到市场不能发挥作用或不能充分发挥作用的义务教育、初级医疗保障、养老保险、失业保险、贫困救济、环境保护等公共服务领域。在乡镇，服务型政府应该以农村、农民为主要服务对象。目前，农村的许多公共产品和公共服务严重稀缺，农民感到就业不安全、收入不稳定、养老不牢靠。作为一个服务政府，其必须提供就业安全、收入安全、养老安全、健康安全等最基本的公共产品。为此，乡镇政府应该改变改变以往的职能配置状况，转变以往的政府主导型发展经济发展模式，注重公共服务职能的强化；改变财政支出结构，增加公共服务领域的财政投入；加大对卫生医疗、公共教育、社会保障等方面的投入；提高公共服务质量与效率，创新公共产品产出与供给的途径，满足广大农民对公共服务日益扩大的需求。
二、乡镇构建公共服务型政府的路径选择
为把乡镇政府建设成为一个为基层民众提供服务的公共、有效、负责任的服务型政府，乡镇政府必须积极转变职能，更新治理理念。笔者认为，乡镇构建公共服务型政府可以有以下几条路径选择：
（一） 加快政府主导型经济的转型，注重政府服务职能发展。
当前我国经济发展模式属于政府主导型经济，而这种模式必然会导致相当多的经济矛盾和社会风险。因为政府主导下，政府既作裁判员又作运动员，必然会妨碍公平竞争市场环境的形成；政府主导不可避免地要形成以GDP为中心，重视经济忽视公共服务，造成经济社会发展的严重失衡；政府主导意味着政府直接掌握大量的经济资源和一定的干预微观经济活动的权力，使制约经济发展的许多体制性问题难以得到有效解决。政府主导型经济使得政府重视经济利益，成为一个市场逐利主体，与百姓争利、与企业争利；为求经济发展，不惜牺牲当地环境、百姓利益。这必然导致公共服务、公共产品的供给薄弱。
为此，在市场经济体制已经建起并逐步完善的条件下，必须加快政府主导型经济向公共服务型政府的转变步伐。乡镇政府一级，也不该例外。
首先，乡镇政府应该转变经济管理模式，主要运用经济手段和法律手段来管理经济。政府要推出市场逐利领域，将本应和可以由企业经营的事务交由企业经营。地方政府集中力量做好地方社会公共事务的监督和管理、地方性软硬环境建设。加强政府的市场监管职能，切实做到为市场主体服务，创造良好的发展环境。政府要积极培育和健全社会中介组织，使其成为承担政府管理社会服务的具体组织者和运行者。
第二，简化审批程序，搞好行政服务。按照政府规章制定程序，减少审批环节，以为企业、公民提供服务为核心理念。继续保持和发扬“便民服务中心”的既有优势，强化政府服务职能。规范政府行为，依法行政。行政手段力求透明、规范；行政制度，力求公正、有序；行政人员，力求廉洁、精干。
第三，优化经济发展环境，为经济服务。乡镇政府应该加强交通、电力、通讯等硬件设施建设，为企业发展提供配套服务；加强科技投入，设立专项基金，鼓励企业加大技术改造，提升产品竞争能力；加强农村环境改造，比如农村的道路、桥梁、水利设施建设，促进农村经济的发展；加大对农业、农产品的支持，创造市场机会，为农产品的销售提供网络平台，促进农民富裕。
第四，加大就业培训，促进农民就业。实行就业优先战略，将促进就业、保障公平作为政府公共服务的首要原则。要实行促进就业的长期战略和政策，完善就业服务体系；加大对农民就业技能培训，提高农民就业竞争力；加快经济发展，开拓就业渠道；维护市场秩序，实行公平就业，打击就业歧视现象，给农民工与外来务工者与同等待遇。
第五，建立牢固的社会安全网。服务型政府一项核心任务就是为公民提高社会保障，即向公民提供维持基本生活所需的养老保险、医疗保险、失业保险、伤残保险、社会救济以及食物住宅等社会福利服务。5为此，乡镇政府要加大这一方面的财政投入，确保每一个学龄人口都享有义务教育、每一个劳动者都享有基本社会保险、每一个老人都享有基本的养老保险、每一个贫困者都享有最低生活保障、每个人都享有基本医疗保健，努力构建一张牢不可破的社会安全网。
（二）建立适应公共服务的新财政体制，实现公共型服务政府目标。
建设公共服务型政府，就必须构建以“公共财政”为主要内容的新财政体制。因为财政投入的规模和结构不仅影响政府的运行和职能的实现，关系到公共服务环境的建设，而且具有很强的引导和示范效应，对政府转型起着重要的支撑作用。新财政体制的建立，具体可以从以下三方面着手：
1、创新财政转移支付制度。财政转移支付是指财政资金在上下级政府及同级政府之间的无偿转移。国际上通常认为，转移支付是调节收入差距的一个常规方式，即国家财政收入的一个重要部分被用来支持政府的社会福利计划，包括养老、医疗、教育、救济等各个方面，为市场竞争中的弱势群体提供基本的生活保障。由于分税制实行以后，地方很多财权被上收，这造成了地方财政不足以提供公共物品和服务。记得安徽一个乡镇党委书记在回答“如何提升公共服务能力？”这一问题时，他指出，他们镇的财政支出主要用来保运转，即支付公务员的工资以及机关运作的必要开支；财政剩余本身就很少，要用来解决群众生存所需问题，如百姓遇到天灾情况，要政府提供必要补救；再其次才是提供公共服务，建设基础设施。他表示，只有足够的财政，他们才能考虑为百姓提高公共服务，否则对于一些基础设施建设，他们都无力开展，只有期待上级财政支持，或者通过百姓自筹等形式来发展6。为此，要创新财政转移支付制度，建构以县对镇的纵向转移支付主体框架，兼以国家、省的财政支持。保障乡镇拥有足够的资金来保障最低的基本公共服务。
2、调整政府财政职能。按照市场经济的“公共财政”原则，收缩财政的生产建设性领域，主要提供公共产品与服务，如基础教育、公共设施、社会保障，等等。在财政支出安排方面，提高公共服务的支出比例，降低行政费用支出，提高行政效能。公共财政的一个重要特征是财政具有公共性，为此，财政支出应该受到严格监督，其使用宗旨应该是公共的，为公众服务。
3、合理划分地方政府的事权与财权。当前地方政府，尤其是乡镇一级，存在着财权少、事权多，两者不统一的现象。这种局面使得很多乡镇为了应付上级任务，不惜举债或者向农民乱分摊，加剧政府与农民的矛盾，使得政府正常工作难以开展，公共服务提供更是“有心无力”。应该严格按照国家安全、行政管辖和收益的原则要求，根据经济社会发展需要，合理划分中央和地方的事权与财权，并适当向地方财政倾斜。厘清各级政府权限与职能，使得每一级政府（尤其是乡镇一级的基层政府）可以专心做好其本职工作。
（三） 建立公共服务取向的政绩考核体系，实现责任型服务政府目标。
同企业和个人追求利润最大化行为一样，政府也是理性主体，也必然存在追求自己最佳的工作业绩行为。如何规范政府行为，引导其朝着“责任、回应”方向发展，就需要一套合理政绩考核体系。以往的政绩考核体系中侧重于经济发展、社会治安等经济、保卫职能，并且缺少实质性的责任承担；在建设公共服务型政府环境下，就应该改变这种政绩考核标准，以科学发展观的价值取向引导政府的政绩观，建立起公共服务取向的政绩考核体系，使乡镇政府成为真正的责任型服务政府。
1、政绩考核内容
从乡镇政府的职能角度出发，笔者认为当前乡镇政府的政绩考核评价机制的主要内容应该含括如下几个方面：
（1）社会安全职能。即社会治安能否得到保障，当地违法犯罪行为是否得到有力打击，法律法规制度是否得到有效贯彻，等等。
（2）农民增收问题。能否千方百计扩大社会就业空间，增加就业机会；能否为农民提供就业培训，提高农民技能水平；能否积极引导农民进行生产建设；能否为农产品打开销路；能否给予农民创业进行金融贷款资助；等等。
（3）农民生活保障问题。能否千方百计地完善社会保障体系，依法扩大养老、医疗、失业等保障线标准，切实增强社会保障能力，等等。
（4）基础设施服务。能否在不增加农民负担的基础上，千方百计改善群众的生产生活水平，尤其是加快水、电、路、桥梁、通讯等基础设施建设。
（5）其他公共服务。能否在不增加农民付费基础之上，发展义务教育，推进素质教育，提高农民子女受教育水平。能否推进医疗卫生改革，提高对农民的医疗卫生服务；能否开展新农村文化建设，提高农民精神文化享受水平。
2、政绩约束机制
制度为一个共同体所共有，并总是依靠某种惩罚而得以贯彻。没有惩罚的制度是无用的。7因此，政绩考核机制也同样需要一个约束机制，才能使官员的行为变得可预期，政绩考核机制才能发挥真正的作用。一项科学而有效的政绩约束机制应该包括以下几个方面：
（1）注重发展指标的考核。拓宽考核主体，引入专家和群众代表，对乡镇制定的发展规划和指标进行论证，杜绝违反民意而追求急功近利的“形象工程”。
（2）重大项目终生追究机制。对于官员任内所进行或主持的重大项目进行终生追究，将该项目纳入该干部的档案之中，不管其是否调离，都应该问责到底。这样可以有效防止官员不惜一切代价制造“政绩工程”的行为，使其切切实实地办一些“民心工程”。
（3）改革官员选拔任用制度。改变乡镇官员的选拔任用由上级主管或组织部门说了算的做法，在对官员选拔评价机制上，增加群众评议成份，推进基层民主建设。这样可以改变干部只“向上看”的陋习，增加他们“向下看”的机会。
（四）创新途径，提高公共服供给务的有效性，实现有效型服务政府目标。
乡镇公共服务型政府的主要目标是为乡镇民众提供公共产品或公共服务，为了更好的实现这个目标，就必需要公共服务的供给成本最小化，配置最优化。
1、公共产品供给市场化与竞争化，提高政府公共服务能力。
为了提高政府公共服务能力，克服公共产品由政府提供而导致垄断、低效率等弊病，可以将部分公共产品推向市场，实行竞争。在市场经济的大背景下，政府应以竞争为导向，引进公共服务的市场竞争机制，改变对公共服务的垄断甚至独占的做法，允许和鼓励民间参与和提供公共服务，使公共机构与民营机构之间、公共机构之间、民营机构与民营机构之间彼此展开竞争，提供更加有效的公共服务。对于乡镇而言，可以将农村道路建设、卫生服务设施和文化教育设施的部分或全部项目推向市场，由私人公开竞标，政府选择一些信誉好、服务好而价格又低的私人或组织来实施。政府只要把好质量关，严格监督产品供给。这可以吸引民资，缓解部分公共产品供给资金缺口，提高公共服务供给效率，从而大大提升政府公共服务的能力。
2、理顺关系，事权一致，提高政府效能
由于压力型体制8的存在，使得在中国政治体系中，上级政府把行政命令与物质刺激结合起来，导致了乡镇政府职能混淆，事权不一。乡镇政府经常要听命于上级政府，完成上级政府分配的任务。同时条块关系不顺，难以形成合力，上级下达的一些本应由各职能部门完成的任务（例如应是财政、税务部门完成的财税任务），也通常一并强压给乡镇政府。许多地方，“乡官”实际上承担了“税官”的职能。这种现象严重降低了政府效能，造成乡镇机构臃肿、效率低下。
所以，一方面，要坚持“简政放权”，增强乡镇的管理协调能力，将乡镇政府建成真正统一、效能的农村社区政权组织。县级政府必须按照政治、经济和社会功能分化的要求，对乡镇社区机构、组织进行重组，使其政治、经济和社会资源均得以有效配置，要将应该由乡镇政府履行的权力坚决地下放给乡镇，通过乡镇下放权力，把乡镇政府的职责和权力统一起来，以强化乡镇政府统一管理本区域政治、经济、社会发展的功能。县级政府要对其下属职能部门重新疏理关系，对设在乡镇的各种站所，凡是有明确规定要下放的，就要一律下放到乡镇管理；而需要下属职能部门完成的任务（如地税等部门），则严格规定由其部门人员完成，决不能将任务“外加”给乡镇。另一方面，正确处理乡镇本级机构之间的关系，有效配置政治、经济和社会资源，解决新老机构设置重复和门类繁多等问题。努力将乡镇建设成一个运转灵活、办事高效的有效型服务政府。
参考文献：
1 陈锡文著：《要更为重视农村社会的全面进步》，载《学习时报》2002年7月22日。
2 珍妮特·V·登哈特、罗伯特·B·登哈特著：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，北京：中国人民大学出版社2004年版，第23-41
页。
3 邓正来主编《布莱克维尔政治学百科全书》，北京：中国政法大学出版社，2002年12月第1版，第658页。
4 罗伯特·D·帕特南著，王列，赖海榕译，《使民主运转起来》，江西：江西人民出版社，2001年版，第72页
5 马力宏：《市场大省与服务型政府建设》，载《浙江社会科学》2005年第3期。
6 访谈资料来自张明、吴巍、何锦峰等人访谈并整理的“对安徽省滁州市部分乡镇主要领导的访谈记录”访谈时间 2005-5-8。
7 柯武钢、史漫飞著：《制度经济学》，北京：商务印书馆2003年版，第32页。
8 具体参见杨雪东：《市场发育、社会生长和公共权力构建》，河南人民出版社，2002年版，第107页。
