浅谈构建农民工的和谐劳动关系

农民工是指户籍仍在农村，进城务工和在当地或异地从事非农产业的劳动者。根据2006年《中国农民工调研报告》，我国农民工总数大约2亿人，其中外出务工的超过1.2亿，在全国第二、三产业就业人员中，农民工分别占58%和52%，城市建筑、环保、家政、餐饮服务人员90%都是农民工，他们为城市繁荣、农村发展和国家现代化建设做出了重要贡献，已成为产业工人的重要组成部分。由于社会历史和现行政策、制度等方面的原因，农民工普遍面临着诸多的社会歧视和利益侵害，在他们与用人单位建立和形成劳动关系的过程中，出现了许多不和谐的现象，严重挫伤了农民工的积极性，进一步激化了劳资矛盾，进而引发社会对抗的风险。
    
    劳动关系是构建和谐社会的基石，农民工的劳动关系和谐与否直接关系到维护社会公平正义，保持社会和谐稳定。党的十六届六中全会提出要发展和谐的劳动关系，构建农民工的和谐劳动关系已成为发展和谐劳动关系过程中不可或缺的重要组成部分。
    
    一、农民工劳动关系的特点和存在问题。
    
    劳动关系是劳动者与用人单位之间为了实现劳动过程而建立和形成的并受到劳动法律法规调整的劳动力与生产资料相结合的一种社会关系。农民工的劳动关系主要呈现如下特点：1、不稳定性。农民工亦工亦农，往返于城乡之间，流动性强，就业不稳定，具有临时性、季节性的特点，劳动关系短期化；2、不确定性。农民工用工形式多样，以临时工、季节工、承包工、劳务派遣工和小时工等非正规就业为主，劳动合同签订率低，劳动关系难于确认，管理复杂化；3、不对等性。大部分农民工只能从事技术含量较低的劳动密集型工种，处于低端劳动力市场，在劳动关系中处于不利和弱势地位，劳动权益得不到保障，同时又缺乏劳动争议的相应处理和利益诉求的渠道，劳资矛盾显性化。
    
    当前，农民工问题比较突出，表现在劳动关系方面，主要有：一是就业受到限制与歧视。不少行业至今仍禁止或限制农民工进入，使其大多数只能从事苦、脏、累、险的工作，有的用人单位还以扣留农民工身份证等证件，或是强制交纳抵押金，来限制农民工自由择业。二是劳动报酬难以足额获取。部分企业将当地最低工资标准作为农民工工资支付标准，同工不同酬，加班不给加班费或少给加班费，克扣、拖欠农民工工资甚至欠薪逃匿等行为也时有发生。三是休息休假的权利得不到保证。在有些地方，农民工每月工作在26天以上，每天平均工作时间在11个小时左右，即使在国家法定节假日也是如此，法律规定的加班时限及报酬亦形同虚设。四是工作环境恶劣，缺乏劳动保护。农民工普遍处于劳动强度大、劳保条件差的工作环境中，致使其发生职业病和工伤事故的比例高，经常面临重大特大伤亡事故频发的危险。五是职业技能培训的机会被剥夺或减少。用人单位只从短期效益出发，对农民工采取掠夺性使用，不注重农民工的技能培训和素质提升。六是基本社会保障普遍缺失。有关调研显示，目前我国农民工参保率偏低。在“五大社会保险”中，除工伤保险已有相当数量的农民工参加外，养老保险的总体参保率仅为15%，医疗保险的平均参保率为10%左右，失业保险、生育保险，目前仍与绝大多数农民工无缘。七是劳动争议处理和利益诉求渠道不畅。“先裁后审”模式削弱了作为弱势群体的劳动者诉权的实现。农民工法律意识淡薄，组织维权能力差，往往采用的是上访、闹事、消极对抗等非法律的途径。
    
    二、影响农民工劳动关系和谐的因素分析。
    
    1、从劳动力市场分析：农民工供大于求，技能素质低，在劳动力市场处于弱势地位。我国农村剩余劳动力基数大，目前已达到1.5亿人，而且每年还以600万人的速度增加，农民工供大于求、供需结构失衡的状况将长期存在。近几年统计监测表明，农民工中具有高中文化程度的仅占12％左右，接受过技能培训的比重为14％。在技能素质低和供应总量大的双重制约下，农民工只能集中在技术含量较低的劳动密集型工种就业，从事着简单繁重的体力劳动，处于低端劳动力市场，缺乏就业竞争力，无法与雇主讨价还价，合法权益被侵犯的事情屡屡发生就不奇怪了。
    
    2、从社会因素分析：以户籍制度为基础形成的城乡二元就业体制及传统观念对农民工的歧视。
    
    我国长期以来实行计划经济体制，表现在户籍制度方面就是明显的城乡分割。在这种城乡二元结构下，城乡之间是完全不同的两种身份、两种就业、两种公共服务制度。而且，政策与制度对具有城市户口与农村户口的人明显持双重标准：保护前者而限制后者。可以说，这是造成农民工就业歧视的最根本的原因。同时，鄙视农民、歧视农民工的观念意识还具有一定的社会基础。农民在社会职业结构中实际处于最低层，“农民”二字长期被作为一种身份标记成为身份卑微、社会地位低下的代名词，农民及农民工也就当然地成了城里人眼中的“二等公民”，得不到应有的基本尊重。一些城市政府无视农民工对城市建设的贡献，错误地强调给农民工平等待遇会加重城市管理成本和难度，认为政府治理企业欠薪，敦促企业改善劳动条件，会影响当地的投资环境和地方财政收入，并将农民工排斥在城市公共服务体系之外；在一些用人单位的管理者思想深处，存在着农民工不应与城镇职工享受同等权益和待遇的意识；少数非公企业经营者、私营企业主甚至将其当成随意盘剥的对象。
    
    3、从政府宏观管理层面分析：劳动保障法制建设滞后，执法力度不足。
    
    一是现行的《劳动法》确立的调整范围缺乏对农民工的明确规定，相关劳动保障方面的法律法规未能有针对性地对农民工这样的弱势群体给予特殊保护，为他们提供便捷有效的保护措施和手段。例如《劳动法》规定劳动者可以依法享受下岗失业、工伤、医疗、养老等社会保险。但由于企业的正式编制不够，农民工一般在一些临时性或季节性的岗位上，他们很难成为《劳动法》中享有社会保障等福利待遇的劳动者，即使与用人单位订有劳动合同，在工资、社会保险、福利待遇方面也与正式职工有较大的差距。同时，对违反劳动法律法规的行为处罚力度不够。在劳动关系的建立上，对用人单位不与农民工签订劳动合同的处罚只是责令改正，对仍未改正行为没有进一步的处罚措施。在工资支付方面，对拖欠、克扣工资等行为，只是设定了50%到一倍的赔偿金；对企业主拖欠、克扣工资后逃匿等行为没有强制手段。在劳动保护方面，对恣意延长劳动时间、不依法提供劳动保护措施的行为缺乏强硬的处罚措施，等等。
    
    二是执法力量不足，执法效果不理想。一方面，劳动保障监察执法人员在处罚企业有关违法行为时，由于缺乏强有力的法律支持，导致行使处罚乏力，难以震慑和遏止违法行为。另一方面，劳动保障监察和劳动争议处理力量与日益繁重的维权工作需要严重不适应。受市县级机构编制限制，各地普遍存在监察、仲裁力量不足，经费缺乏的现象。劳动争议仲裁缺乏独立的办案机构，办案人员的编制、经费保障等一系列问题没有解决，也严重影响了劳动争议处理和仲裁的办案效率和质量。
    
    4、从用人单位角度分析：有法不依，劳动用工管理混乱。
    
    一些用人单位不按国家有关劳动合同的规定要求与农民工建立劳动关系，要么不签合同，要么采取口头约定或者签订“生死合同”等形式来规避法律责任，减轻自己义务。据调查，目前农民工劳动合同的签订率仅占12.5%。还有一些用人单位把自己应该承担的法律责任推给“包工头”，给以后的农民工维权制造困难；有的用人单位劳动合同管理混乱，引发了大量的劳动争议。据统计，因劳动合同问题引发的上访占全部上访的比例为18%。有的用人单位不执行国家关于工资支付的规定，没有建立正常的工资支付制度。还有一些用人单位不按国家要求实施劳动保护，对保护设施偷工减料，劳保用品或没有、或以次充好，使农民工的生命健康受到损害。同时，目前一些行业中存在的经营不规范现状，加重了对农民工权益的损害。
    
    5、从农民工自身分析：组织化程度低，自我维权能力较弱。
    
    农民工在进城务工和择业上，主要依靠“血缘、人缘、地缘”关系，盲目性大，且各自为“工”，失去了参与社会活动的正式组织依托，使他们缺乏利益表达和权益维护的渠道和载体，在权益受到侵犯时，不能借助组织、集体的力量去解决问题。同时，由于农民工文化素质相对比较低，传统观念强，现代法制观念淡薄，一旦权益遭受侵害，有的因不知法而放弃维权；有的因未签劳动合同，拿不出维权依据；还有不少农民工则为了保全工作机会而忍气吞声，从而导致农民工的弱势地位更加突出。
    
    三、如何构建农民工的和谐劳动关系。
    
    所谓和谐劳动关系，即劳动者、雇主和政府三方在劳动关系中，既能各自履行好自己的职责，发挥好自身的作用，又能够相互了解、相互尊重，和谐相处，协调运作，稳定、持续发展。构建农民工的和谐劳动关系是一项系统工程，需要一个平等融洽的社会氛围、一个公正合理的法制环境和一个健全完善的利益协调机制，还需要政府、用人单位、农民工自身和全社会的共同努力。
    
    （一）深化改革，转变观念，消除对农民工的歧视，营造平等融洽的社会氛围。
    
    1、改革城乡分割的二元就业体制，建立城乡统一、平等竞争的劳动力市场。要改革现行的户籍制度，剥离附着在户口上的社会保障与公共服务等权益，实行常住人口申报制和登记制，只要是具有劳动岗位、合法收入或报酬，居住地就可以视为当地注册人口，有权获得公共服务选择权和公共事务参与权。进一步清理和取消针对农民工的歧视性规定和不合理限制，积极探索建立城乡平等就制度的途径和渠道，建立全国统一的劳动力市场，促进农民工的有序流动。
    
    2、转变政府职能，加强和改善对农民工的公共服务和社会管理。努力为农民工提供就业和改善生产生活条件的服务，在管理方式上实现由防范式向服务型管理，在公共产品的提供上由单纯面向城镇户籍人口向包括农民工在内的所有常住人口转变；要充分发挥企业、社区和中介组织的作用，使农民工享受应有的公共服务和权利，也使农民工更好地适应在城市工作、生活的新要求。
    
    3、加强舆论宣传，积极引导，努力在全社会营造关爱农民工，切实维护广大农民工权益的良好环境。要充分发挥新闻媒体的宣传引导作用和社会舆论作用，引导全社会尊重农民工的辛勤劳动，树立农民工与城镇从业人员同等身份、同等地位和同等待遇的法律意识。政府管理部门，特别是制定政策和执法监督者，首先应从自身做起，消除歧视观念，把农民工作为我国产业工人的重要组成部分，作为加快城镇化进程和农民向城市转移的先导力量来对待，要从统筹协调城乡关系和建立和谐社会的重要性的角度来考虑问题，在政策制定和执法过程中，做到对农民工平等对待，一视同仁。要引导用人单位依法管理，诚信待人，扭转对农民工和城镇其他从业人员实行两种管理制度和管理办法的旧观念，把善待农民工的理念贯穿于企业管理的各项规章制度之中，贯彻到各项管理工作的实处，为减少和消除用人单位侵害农民工权益现象打下坚实的思想基础。
    
    4、提高农民工的“工人”意识和“市民”意识，尽快适应和融入城市工作和生活。一方面要根据劳动力市场的需求，有针对性地加强农民工的职业技能培训，增强就业竞争能力和岗位适应能力。政府部门要创造条件，充分利用现有教育资源，委托具备一定资格条件的各类职业培训机构，对农民工提供形式多样的培训；用人单位要依法履行培训职责，提供必要的培训经费，对所招的农民工进行必要的岗位技能和安全生产的培训。另一方面要加强对农民工的社会公德、职业道德、家庭美德和法制观念教育，不断提高农民工的思想道德境界和依法维护自身合法权益的本领。农民工也应自觉地提高自身素质，加强学习，克服困难，摒弃落后观念和不良习惯，增强“市民”意识和“工人”意识，以积极的姿态融入城市工作和生活，树立新产业工人的形象。
    
    （二）加快完善劳动法律、法规，加强监管和执法力度，创设公正合理的制度环境。
    
    1、建立健全保护农民工权益的法律法规，完善社会保险制度。要修改《劳动法》，扩大劳动法的适用范围，进一步明确劳动法律关系的主体，将农民工纳入其中；要尽快制订《劳动合同法》、《工资法》、《劳动争议处理法》、《劳动监察法》、《促进就业法》、《劳动保护法》、《职业技能开发法》、《社会保险法》等与《劳动法》相配套的有关法律法规，从同工同酬、工资支付、劳动监察、社会保障、安全生产等方面规范用人单位的行为。在制定有关劳动法律法规时要尽可能考虑农民工劳动关系的复杂性和特殊性，对农民工适当作出特别规定，还可以制定适用于农民工的单项条例、地方性法规和行业性、区域性劳动标准。
    
    社会保险制度是农民工享有社会保障的核心内容。在构建农民工的社会保险制度时，不应采取一刀切的办法，而应采取分类分层的保障办法，优先解决突出的基本问题。首先，所有用人单位都要按《工伤保险条例》规定为农民工参加工伤保险，原已参加商业保险的有关行业要转为参加工伤保险。其次，为不稳定就业的农民工建立大病医疗保险和过渡性养老保险制度。第三，依法为稳定就业农民工参加城镇职工社会保险。城镇企业事业单位要按照《失业保险条例》的规定，为其招用的农民合同制工人办理参加失业保险的手续，由单位履行缴费义务。农民合同制工人被终止解除劳动合同后，应当为其中符合条件的发放一次性生活补助。最后，还要建立农民工应急救助机制。一是通过政府和有关民间机构维护农民工权益，开展针对农民工的法律援助；二是对遭遇意外伤害或重大疾病生活陷入困境的农民工，由当地民政部门给予临时性的应急援助。
    
    2、强化劳动保障监察职能，加大执法力度。在监察内容上，要把农民工工资和劳动保护问题作为劳动保障监察的重点。一是对建筑行业的农民工工资拖欠问题要定期进行严格的监察，既要解决旧的拖欠，又要防止新的拖欠；二是对一些非公企业中存在的克扣农民工工资问题以及工时过长、不支付加班工资和劳动环境恶劣等问题加强监察。在监察手段上，要以使用农民工较多的建筑、餐饮等行业为重点，对用人单位与农民工签订劳动合同和支付工资、提供劳动保护等情况加强日常巡视检查和专项检查，严肃查处拖欠农民工工资、不提供劳动保护等违法行为。畅通举报投诉渠道,对举报投诉用人单位拖欠农民工工资等违反劳动保障法律法规和规章的行为，做到发现一起、查处一起。在监察队伍建设上，要充实劳动保障监察队伍，增加监察机构和人员编制，同时抓好专项培训，全面提高劳动监察队伍的整体素质。
    
    （三）畅通利益诉求渠道，提高农民工的组织化程度，形成健全完善的利益协调机制。
    
    1、及时处理涉及农民工的劳动争议案件。 对于农民工申诉的劳动争议案件，要本着依法、公正、及时处理的原则，及时立案、快速处理。对农民工因用人单位拖欠和克扣工资、工伤待遇等问题申诉的仲裁案件要免收受理费，并尽可能减免应由农民工本人负担的处理费。同时，要改革“先裁后审”模式，实行“裁审分离”，劳资双方可以自愿选择仲裁或者诉讼形式保护自己的权益，有利于农民工节约争议解决的成本和时间，最大程度地保护自身的合法权益。
    
    2、提高农民工的组织化程度，增强与雇主的抗衡能力。农民工的个体力量单薄，维权能力有限，当权益受到侵犯时或是保持沉默或是采用极端的做法如自杀等，很少求助于法律。因此，要平衡农民工与雇主的关系，增强农民工与雇主的对弈能力就应该通过组织的力量来解决。一是组织农民工加入工会组织。中国工会十四大明确指出农民工作为工人阶级新成员，可以加入工会，各级工会应该最大限度地将他们组织到工会中来，更好地、理直气壮地维护好他们的合法权益。二是成立农民工自己的组织。建立代表农民工自身利益的团体组织将有利于提高农民工与雇主的抗衡能力，最大限度地保护其合法的权益。
    
    3、全面推行劳动合同制度，逐步形成以平等协商和集体合同为基础，多层次、全方位的劳动关系协调机制。全面实行真正意义的劳动合同制度，依《劳动法》把签订合同作为所有用人单位和劳动者确立劳动关系的基本形式。印制适用于农民工的劳动合同示范文本，指导推动用人单位制订本单位劳动合同管理制度，建立劳动合同管理台账，并将其与劳动报酬支付、劳动保护用品的发放、社保缴费等有机结合起来，形成相互联系、相互印证的管理机制。广泛推行企业工资集体协商制度，安排农民工参与其中。在小企业多、农民工集中的地区、行业建立集体合同制度，在具备条件的城镇，地方工会和行业工会可以代表农民工与相关用人单位签订集体合同，使农民工获得平等的对话权利，从制度上保证农民工工资增长的合法权益，保证农民工享有企业效益增长的成果，从总体上维护农民工的合法权益。