人本科学发展观和宪政双重视野下的农民权利

实行依法治国、建设和谐社会，要求我们坚持“以人为本”的科学发展，树立“以人为本”的法律观，充分发挥法律服务于人的功能。“以人为本”要关注和维护人的权利。权利分为人的权利和公民的权利。人的权利即人权，人权是基于人的本质属性而产生的权利要求；公民的权利则是宪法规定的，是应然人权的宪法化，是人在进入社会状态后，成为某一个国家的公民所产生的权利要求与主张。就宪法的基本内涵讲，它包括国家权力的配置和公民权利的保障两方面的内容。其中公民权利的保障是主要的、决定性的方面。毕竟，国家权利的配置的目的在于保障公民基本权利免受侵害。所以，宪法明确以人权保障为宗旨，以保障公民的基本权利为基本目的。由此，我们认为，“以人为本”统率宪法的基本内容，贯穿宪法的始终，是宪法的真正本质和核心。
    
    在人本科学发展观的指导下，很多学者提出了诸多颇有见地的政策主张和对策建议。例如，通过收入分配制度的改革缩小贫富差距，实行户籍制度的改革，建立覆盖城乡居民的社会保障体系等等①。其实，这些见地根本上要解决的都是弱势群体的问题，而导致弱势群体处于弱势地位的主要原因是贫困。贫困包括经济贫困、能力贫困和权利贫困，其中最根本的原因是权利贫困。诺贝尔经济学奖得主阿马蒂亚·森在《作为能力剥夺的贫困》中说到：“贫困应该被理解为权利的贫乏，可行能力的被剥夺，而不仅仅是收入低下。”弱势群体作为公民的组成部分，是任何国家都存在的现象。一般而言，社会弱势群体作为一个相对的概念，主要是指由于社会等外在原因而在经济、政治以及社会竞争等方面处于不利地位、生活在最底层的群体。包括农民、农民工、失地农民和城市下岗失业人员等等。从1954年第一部宪法到四次修改后的现行宪法，我国根本法一直都以序言和第一章第一条的重要位置明文确认“农民”是我国社会主义建设的依赖性力量，是人民民主专政的重要组成部分。在一个拥有9亿农民的国家，一旦农民的生活得不到应有的改善、农民的权利得不到应有的保障，整个社会也就丧失了和谐稳定的基础，更勿谈发展了。但是，在现实社会中，农民在很多方面的权利却长期处于严重缺位的状态，这有悖于我国的社会性质，也是建设社会主义新农村的巨大障碍。因此，笔者认为，从人本科学发展观和宪政的双重视野下去探究农民权力的缺失、保护和救济，具有重要的理论意义和实践价值。
    
    一、农民权利缺失探寻
    
    洪朝辉在《论中国农民土地财产权利的贫困》一文中将中国农民权利贫困的表现分为七种情况：参与权利的贫困、迁徙权利的贫困、社会保险权利的贫困、教育权利的贫困、医疗保险权利的贫困、抗争权利的贫困、土地财产权利的贫困。简言之，今天中国农民的权利贫困，是公民基本权利的贫困，更是人权的贫困。
    
    （一）宪政价值定位对农民权利的影响。
    
    宪政和立宪政府的理论和实践被认为是西方世界所取得的最大的政治成就。宪政的基本要义就是保障人权，以人的权利为出发点和归宿，以人为最终的目的。但在中国百年宪政的历史进程中，或多或少都将立宪作为实现社会某一发展时期的目标和工具，在宪政工具主义价值定位下，保证国家统一、抵抗外来侵略、迅速摆脱贫穷落后状态的现代化情结成为宪政所要追求和实现的最紧迫最重要的社会目标，而将作为弱势群体农民的权利保护和实现放置到较为次要的社会实现目标和地位，导致偏离宪政的终极价值取向。
    
    （二）宪政文化范式对农民权利的影响。
    
    宪政的本质是个人主义的，它关注的是每一个个体的生命并力图使之获得同等。但中国百年的宪政文化范式造就了是一种完全不同的国家本位、民族本位的集体主义权利观，往往忽视公民的个体权利。新中国成立以后，我国传统社会中的这种集团权利本位作为一种封建制度形态已被消灭，但作为一种文化积淀在一定程度上仍在观念和制度形态上有所遗存，并成为应有宪政模式生成的障碍。这种遗存的具体表现是在制度形态上的国家和单位权利本位和个人义务本位，而相应地，在观念形态上体现为人们对作为集体权利的人民权利的高度重视、甚至神化，对个人权利的极端漠视、甚至仇视；对公权力的高度重视、甚至神化和对私权利的极端漠视、甚至仇视。宪法作为“母法”，它对国家、集体、公民个人的定位直接影响着其他基本法对公民权利的分配和保护的力度，进而影响着对公民权利保护的方式和程度，并最终影响着公民权利实现的程度。
    
    （三）宪法文本对农民权利的影响。
    
    《宪法》是最高级的法，是根本法，是宪政的前提，而宪法文本中的某些规定和没有规定决定了宪政处于一个十分矛盾的地位。几经修改的宪法文本虽然在一定程度上修葺了存在的不足，但对私有财产的低强度评价和保护、政府权力约束的空白、对法律法规违宪的漠视等等，显然违背了宪政保障人权的要求。
    
    第一拥有私有财产的权利对公民与国家之间的关系以及公民对这种关系的理解都具有重要影响，因此，它被认为是公民地位的必要前提，宪法没有赋予公民的私有财产如同公共财产那样的神圣不可侵犯性，导致公民的私有财产受到来自各方面的权利所侵害，尤其在农村，农民处于弱势地位，农民的权利受到侵犯时有发生。
    
    第二从宪政的角度看，宪政能否保障人权，关键在于如何限制政府的权力。宪法能否对政府权力进行有效的约束是考量的另一个方向。宪法应当合理界定公民权利与国家权力的界限，建立有限政府。而当前的宪法文本没有对政府权力进行有效的约束，导致政府尤其是基层政府自我权力的扩大，直接影响到农民的权利。
    
    第三各法律法规有关农民权利的规定不合理甚至与宪法的规定相矛盾，而违宪审查机制的难以启动使农民权利失去保障。像户籍制度、土地制度、选举制度、教育制度、社会保障制度等存在的歧视农民的规定不在少数，而违宪审查机制却在此时成为空中楼阁，成为一种象征意义的摆设。
    
    二、农民权利的保护
    
    权利不是源自宪法和法律，宪法和法律只是确认和保障权利的一种形式。在一个法治社会或追求法治的社会里，权利应予保障和具有保障的直接依据在于其被宪法和法律明文确认。公民权利的最高法律确认形式是宪法，宪法因而是保障公民权利的最终的法律依据。因此，恢复和补救农民缺位的公民权利，自应从宪法始。
    
    （一）坚持正确的宪政价值定位，充分发挥宪法的核心作用。
    
    “一部宪法至少必须声称它在政治上是中立的，如果它要有机会获得普遍接受的话，或者，它安排的权利分配一定不能太明显偏向某些个人（例如国王）或团体（例如贵族）。知道制宪者是谁，更糟糕，因为有人这就能指着一群制定宪法的人，说他们洗牌时作弊，图利他们自己和他们的同类。”②如果宪法具有明显的价值偏向，确立了某些人或集团的优先地位和优惠待遇，那就会产生两方面的后果：首先是在全体成员中造成不平等的状态，引起弱势集团的不满、对抗和抵制；其次，一旦时势改变，新的社会强势集团必定废止原来的宪法，重新确立自己的优势地位和优惠待遇。所以，任何宪法要获得恒久的正当性，要让不同时代、不同背景的人能够传承同一部宪法，它就必须在价值上具有中立性，保持不偏不倚的立场，一视同仁地给予全体国民和利益集团以平等的待遇。只有在这样一种正确的价值定位下，宪法的“尊重和保障人权”的核心作用，才能充分发挥。
    
    （二）完善我国的宪政建设，重视个体权利的保护。
    
    英国法律史学家梅因曾精辟地指出：所有社会的运动到此处为止都是一个从身份到契约的运动。我国建立的身份社会是以户籍制度为核心，其他相关制度为补充的制度性安排，带有行政性的特点。而这种以户籍制度为由把占全国绝大多数人口的农民限制在国家主要管理活动之外的做法既不合适更不应该。农民身份制度是现今影响农民平等享有和行使自己权利的最大最主要的障碍。要从根本上改变我国农民权利缺失的成年固疾，就必须完善我国的宪政建设，完成从农民到公民的身份转变和革命。因为宪政的最大贡献在于抹平了等级差异，使社会的每个个体都获得了抽象意义上的平等、自主和自由。作为弱势群体的农民只有获得了公民的身份、公民的权利才能够通过合法途径争取更多的权利，才有机会和条件对社会收入再分配的立法施加更大的影响，才能影响国家行政权的运行。
    
    （三）借鉴西方优良经验，完善宪法文本。
    
    我国宪法上的人民主权原则主要停留在作为人民集体权利的国家的政治权力层面，而较难落实到作为基本人权的个人的法律权利层面，因而宪法也主要地是一个宣示人民集体权利的政治文件，较难成为一个确定和保护个人基本权利的法律文件。因此，有必要对宪法文本进行修缮和补充。
    
    1.确定私有财产的权利性质。
    　　
    现行宪法将公民的财产权作为国家经济制度中的组成部分，而不是作为公民基本权利的不可缺少的组成部分，难以给公民较强的安全感。在现代各国的宪法中，有关财产权保障的规定一般都置于公民的基本权利体系之中，我国宪法有关公民财产权的保障是从属于有关社会经济制度的规范体系，而第四次修宪针对公民的合伙的私有财产权保护的条款仍然列于宪法总论当中。因此，笔者建议将财产权作为公民的一项基本权利加以保障，规定在公民的基本权利和义务一章中，只有将个人财产权纳入公民基本权利体系才能得到强有力的制度保障。
    
    2.限权性规定与授权性规定相结合。
    　　
    “贯穿西方政治思想史的一个中心问题就是如何控制政府权力。虽然政府权力对于实现社会的某些价值（例如正义、自由和平等）是必不可少的，但是任何政府权力都可能腐败，从而摧毁它所要维护的这些价值。这就是立宪主义所要表达的信念，即所有的政府权力，无论多么民主，都应该是有限的和受到控制的”。③瑞斯奥特的这段话指出了立宪主义的本质和前提是对政府的权力进行限制，实现有限政府。而立宪主义的所有有关有限政府的保障人权的思想在现实政治生活中是以成文宪法的形式表现出来的。但在我们的宪法当中，限权政府的这一宪政价值却缺失了。我国的宪法对宪政的构架只有授权性规定而缺乏限权性制约。例如我国宪法的第62条、第67条、第89条对全国人大、全国人大常委会、国务院的权力的规定，对国家主席和中央军委的规定，都是仅授权而未限权。这种模糊、概括的授权似乎意味着权力的无所不能无事不包。从而就导致权力滥用、权力扩张的可能，最终受到侵害的就是公民。在计划经济体制下，政府把农民彻底管死的体制，行政权侵入到农民生产、生活的几乎所有方面，尽管20世纪70年代末的农村家庭联产承包责任制多少还给了农民一部分生产自主权、经济活动自主权、流动就业权和村务活动自主管理权等，但时至今日政府行政权力对农村社会的控制还无处不在。农民仍然没有“权力”真正为自己“当家作主”。④政府的主要力量，应该是集中于最基本的方面——维护社会的宪法秩序，保障一切交易的自由、公正与安全，通过完善相关的法律，搞好农村的公共服务，保障农村公共产品的供给数量与质量。因此，将政府权力控制在合理的范围内，使公民对国家的防卫机制制度化，使人民免受国家可能的权力滥用的侵害，就必须通过宪法文本中的限权性规定与授权性规定来实现立宪主义的中心目标。
    　　
    3.将一些重要人权纳入宪法的基本权利谱系。
    　　
    与西方宪政国家的宪法以及《世界人权宣言》的内容相比，一些重要的人权内容尚未纳入我国的宪法体系。
    
    一是迁徙自由。《世界人权宣言》第十三条规定：人人在各国境内有权自由迁徙和居住。据马尔赛文的统计，142个成文宪法国家中，有81个国家的宪法规定了迁徙自由，占57%。而在1970年代中期以后制定的近60部宪法中，明文规定公民个人迁徙自由的就有49部，占被统计宪法的91%。⑤我国1954年宪法肯定了迁徙自由，但随后的三部宪法对此都未规定。我国始于1958年的户籍管理制度设立的初衷，是为了集中国家的财力进行工业化建设，为此农民的利益受到暂时的抑制，但事实上给农民设置了自由迁徙的障碍。迁徙自由是人权不可或缺的一部分，以各种社会发展或稳定的观点来否认或轻视该项人权都是不合适的。二是土地问题。土地是农民的生存之本，发展之本，保障之本。在目前二元分割的情况下，政府主导的社会保障体系主要覆盖城市人口，农民还处在社会保障体系之外，所以，土地是他们唯一的保障。《世界人权宣言》第二十五条就规定：“人人有权享受为维持其本人和家属的健康及福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务”。《公民权利和政治权利国际公约》在第一条中也指出：“所有人民得为他们自己的目的自由处置他们的天然财富和资源,……在任何情况下不得剥夺一个人民自己的生存手段”。虽然农户对土地使用权已经得到法律的确认，但是农村土地所有权在我国宪法中是虚置的。在土地的承包、调整、流转和征用问题上，会因为农村土地的本身产权的不明晰以及政府受利益驱动的权力滥用，农民往往没有发言权，所以事实上农民的土地权益得不到应有的保障。
    
    （四）全面清理各法律法规，纠正权利的断层盲点。
    
    宪法确认农民的基本权利，各个部门法和相应的法律制度进一步确认和保障农民的一般权利，从而构成法律体系中较完备的农民权利。但在目前，宪法所确认的有关基本权利没有实质性地得到落实，导致相关的程序性保障缺失直接和明文的依据，导致权利的断层。例如《选举法》、《义务教育法》、《劳动法》、《社会保险费征缴暂行规定》、《城市居民最低生活保障条例》等有关法律制度的一些规定，与宪法的“平等权”严重相悖，上位法的权利得不到下位法的落实。尽管近几年来国家采取了一些有效措施以保障农民的权利，但这只意味农民的部分公民权利得到了国家的关注和重视，并不表明问题已经从法律的高度得到解决。从依法治国的角度看，从权利归位的角度出发，法律、法规、规章和其他规范性文件的清理是必须为之的。
    
    三、农民权利的救济
    
    某种权利一旦为宪法所规定或认可，即可成为宪法权利、基本权利。然而仅仅在宪法中罗列各种各样的权利，而不考虑其保障方式和救济方式，这样的权利法案则会沦为一种摆设。因为无论宪法对基本权利的规定如何详尽，其体系如何完美，如果不予保障，或得不到有效救济，详尽完美的规定则可能是画饼充饥、望梅止渴。质言之，基本权利的实效性并非取决于权利的宪法规定本身，而是取决于对其实际的保障。⑥所以，从人本科学发展观和宪政的角度谈论农民权利救济的问题，意味着我们必须建立健全完善的违宪审查机制和宪法诉讼机制。
    
    对广大的农村地区和众多的农民来说，作为执法表现形式的地方性法规、规章和基层政府的决定、命令等是影响他们权利和义务的最直接、最经常和最大量的一种实施宪法和法律的行为。作为抽象行政行为的表现形式，这些规范性文件无论是执行的、补充性的还是自主性的，在其制定过程中，都有偏离或甚至背离宪法的法律等上位法的可能。对于维权的农民来说，要解除自身权利的制度樊篱，只能通过法律程序撤消、废止那些文件，提起违宪或违法审查建议，避免可能导致的损害后果，获得权利救济。
    
    宪法诉讼是以诉讼方式保障人权的最后一道关口。宪法赋予公民一系列基本权利的同时,也赋予其相应的诉权,即当其权利受到侵犯时获得国家公权力救济的手段。通常情况下，人们之间发生的纠纷是因法律的适用而引发的，属于法律权利是否受到侵害范畴内的纠纷，司法机关通过适用法律就可以解决，不需要诉诸宪法。但是在适用法律解决不了这类纠纷时，这就需要适用宪法。如果公民不能依据宪法提起诉讼,法院不能依据宪法判定公民的基本权利是否被侵犯,那么,处于优势的国家机关可能因缺乏国家强制力的威慑而违法行使职权,宪法对公民基本权利的保障也只是“一纸空文”。宪法诉讼的最后性在于所有部门法都是宪法的具体化，它们不可能详尽、准确、及时地表达宪法权利，而宪法规定的某些基本权利，却无法通过普通法律加以具体化，如平等权、宗教信仰自由、选举权和被选举权等，只有通过宪法诉讼才能加以保障。如果公民就此向人民法院提起诉讼，主张对自己享有的平等权提供保障，目前我国人民法院就很难受理。如果建立宪法诉讼制度，权利受到歧视的公民就可以通过宪法诉讼来寻求保护。可见，建立宪法诉讼制度是保障我国人权的必要途径。
    
    以人为本的科学发展观的提倡和宪政发展的历史潮流，为我们重新审视被漠视的农民权利提供了千载难逢的历史机遇，在众多涉农举措的时空流变中，期冀能给农民以人文关怀，给农民以宪法关怀。
    
    【注释】
    
    ① 陈宏彩：《权力就给予社会和谐：内在逻辑、历史演进及其制度创新》，中共浙江省委党校论文集。
    
    ②约翰·麦克里兰，《西方政治思想史》，彭淮栋译，海南出版社，2003年6月版，第434页。
    
    ③郭春明：《从宪法走向宪政》，转自《宪政与行政法治探索》。
    
    ④喻中：《将“三农”植入新的法律环境》，《社会科学报》，2006年1月26日，第2期。
    
    ⑤马尔赛文：《成文宪法的比较研究》，华夏出版社，1987年。
    
    ⑥林来梵：《.从宪法规范到规范宪法》，北京法律出版社，2001年。
    
    【参考文献】
    
    ①《宪政与行政法治探索》，中国人民大学出版社，2005年3月出版。
    
    ②《宪法学、行政法学》，中国人民大学书报资料中心，2006年和2007年。
    
    ③《中共中央党校报告选》，中央党校教务部，2006年第9期。
    
    ④王方玉：《中国农民权利保护途径及其成因分析》，南京社会科学，2003年。
    
    ⑤洪朝晖：《论中国农民土地财产权利的贫困》，当代中国研究，2004年。
    
    ⑥张艳丽：《和谐社会与农民的权利保障》，中国期刊网。
    
    ⑦张燕，陈志科：《公力救济——现有农民权利保护探析》，社会主义新农村建设理论月刊，2007年第1期。