创新金融供给 服务新农村建设

党的十六届五中全会提出的建设社会主义新农村的目标是落实科学发展观，缩小城乡差别，切实解决“三农”问题，全面建设小康社会的重大战略举措。在建设社会主义新农村的战略要求下，农村金融的良好发展是保证新农村建设的重要条件。基于“经济决定金融，金融反作用于经济”这一命题，一个国家农村金融的发展程度是由该国农村经济发展状况决定的，但农村经济的发展同样离不开农村金融的大力支持，农村金融供给不足，配置不合理，势必严重影响农业和农村经济的全面协调、可持续发展，从而进一步影响社会主义新农村建设目标的实现。
    
    一、新农村建设对我国农村金融供给提出了新要求
    
    1.资金需求总量巨大
    
    随着农村产业结构调整和农业产业化推进，特色农业和农村企业得到快速发展，农村小城镇和基础设施建设进度加快，导致资金需求总量不断扩张。根据国家统计局初步测算，到2020年，新农村建设需要投入资金15万亿元至20万亿元，新增资金需求总量为5万亿元左右①。按照我国目前财政力量，即使考虑到公共财政加大对新农村建设投入的情况，新农村建设资金需求中的大部分仍将由金融机构提供。
    
    2.服务需求方式多样化
    
    新农村建设涉及多领域，多层次、多类型的金融需求，既有一般农户的小额信贷需求，也有产业集群化龙头企业的大规模资金需求；既有普通的存贷款服务需求，更有各类银行卡等支付结算和理财等服务需求，这在客观上要求金融机构提供丰富优质的金融产品和服务。
    
    3.资金需求周期延长
    
    长期以来，由于缺乏对农业公共物品的投入，导致农村地区生活条件不良，生产设施不足。在新农村建设过程中，需要加大对农村饮水、交通、通讯、卫生等基础设施领域财政投资力度，这将导致金融配套资金需求周期相应延长。同时，农产品生产、加工和营销等产业链的延伸也延长了资金需求周期。
    
    二、农村金融供给现状不能满足新农村建设的需要
    
    （一）农村金融主体供给缺位
    
    我国农村金融机构可分为正规金融机构和非正规金融机构两大类型。前者为农村金融的主体，后者为补充形式。在现实的运作过程中，正规金融机构之间的职能分工存在严重错位的现象，造成目前农村金融供给主体少，缺乏合适有效的金融机构为农村和农民提供金融服务，严重影响着农村经济的健康发展。主要表现在：
    
    1.国有商业银行在农村的网点收缩，支农服务大量减少。
    　　
    入世以来，为迎接外资银行挑战，四大商业银行采取了一系列改革措施，例如大规模撤并地县级以下的分支机构，分流精简人员，提升经营层次等，在这一过程中，贷款向优质客户、大农户倾斜的同时，逐渐远离了农村中小客户，对农村经济的支持作用日渐减弱。
    
    2.政策性金融支农范围狭小，支农功能日益萎缩。
    　　
    作为我国目前唯一的政策性农村金融机构，农业发展银行在我国农村经济发展中确实起到一定作用，但目前，农业发展银行在农村的服务范围只剩下粮棉油收购封闭运行资金管理一项，而今后粮食购销体制改革基本完成后将使其业务进一步萎缩，无法真正起到支持农业开发的作用。
    
    3.农村信用社经营困难，无法发挥支农主力军作用。
    　　
    农村信用社是目前农村主要的金融机构，应该是支持“三农”的金融主力军。但由于受产权不明晰、法人治理结构不完善、历史包袱重、资产质量不佳等因素制约，农村信用社经营困难、频频亏损，大大削弱了其有效提供金融服务的能力。
    
    4.邮政储蓄只存不贷，加剧农村资金的外流。
    由于邮政储蓄中60%以上来自县以下农村，因而其吸储规模不断扩大的过程，同时也是十分稀缺的农村资金“非农化”转移不断加快的过程。
    
    5.非正规金融供给活跃，但缺乏法律制度保障。
    　　
    由于“名不正”和规模限制，使非正规金融一直游离于现行金融体制之外，处于地下状态，并屡屡遭到监管部门的制约甚至取缔。
    
    上述多种因素导致了农村金融供给主体出现局部断层或空白，农村金融需求难以得到满足。
    
    （二）农村金融资源供给不足
    
    1.农村金融工具供给单一
    
    目前，城市中金融产品创新层出不穷，而广大农村金融产品供给依旧单一。由于历史原因和“二元经济”格局，导致现有的农村金融机构业务只限于存款、取款、贷款和一般的汇兑，而属于农村金融系统的农业保险、信托、租赁等机构及其职能业务的发展仍处于探索之中，难以满足“三农”发展需求。银行票据承兑、代理收费等中间业务在农村尚未开展，各种金融产品及服务项目例如理财和网上银行、银行卡业务鲜有办理。随着农村经济的发展，农户对金融服务的需求越来越多样化，需要农村金融机构提供诸如信用卡、通存通兑、结算、代理、咨询等金融服务。这是目前农村金融机构远远无法满足的。在农村信贷服务中，农村住房消费信贷、汽车消费信贷、科技信贷和助学信贷基本空白。
    
    2.农村金融资金供给短缺
    
    当前，我国城乡金融发展严重不协调，农村资金的供给远远不能满足和适应农业和农村经济发展的实际需要，支农能力呈现弱化趋势。在全国金融机构全部贷款余额中，农业贷款余额和乡镇企业贷款余额的占比自1997年来呈下降趋势，目前分别仅占5%左右②，难以满足农村金融需求。更为严重的是，在资金供给严重不足的前提下，以国有银行为主体的金融体系定位于城市，把大量资金从农村“抽送”到城市，从农业“抽送”到非农产业。据测算，从1998年—2005年农村资金通过财税系统和金融系统流失34972亿元，平均每年达到4349亿元，平均每年以23.71%的速度增长③，造成农村资金供给严重短缺。
    
    （三）农村金融制度供给约束。
    
    良好的制度环境能保证农村金融服务的供给，而目前农村金融制度环境供给缺失，制约了农村金融机构职能的发挥。主要表现在：
    
    1.农村土地制度的约束
    
    2003年出台的《农村土地承包法》没有明确土地承包经营权可以设定抵押。在我国广大农村，土地承包经营权是农村比较有价值的财产，但却不能用于抵押担保，使得农民借款困难，从而制约了农村经济的发展。
    
    2.农村信用制度缺失
    
    一方面由于农村诚信教育和宣传工作滞后，社会信用文化缺失，农村企业和农户的诚信意识比较薄弱，逃债、躲债和赖债现象比较严重，但失信惩罚机制尚未建立，缺乏对债务人违约的制约。另一方面，农村社会征信系统建设和征信业发展缓慢，缺乏一个统一的企业和个人信用信息数据库，金融企业难以获取客户的真实信用状况作出准确的信贷决策。
    
    农村社会信用意识的缺失和征信系统建设的滞后，制约了农村金融机构的信贷投入。
    
    3.农村法制建设滞后
    
    当前与农村金融有关的立法、执法、司法、守法尚不尽如人意，主要表现在：一现行法律体系中缺乏以保护农村金融这一相对弱势领域的专门法律规范，例如《农村金融法》和《合作金融法》。二我国现行的《破产法》未明确金融机构对欠债不还的债务人享有无条件的破产起诉权利，《个人破产法》缺失，均不利于对金融债权的保护。三执法部门遏制和制裁贷款欺诈行为、恶意逃债和赖债行为的力度不够。四农贷企业和贷款农户缺乏法律意识，影响其守法的程度。
    
    4.农业保险发展滞后
    
    2004年和2005年全国农业保险保费收入仅3.96亿元和6.49亿元，分别仅占当年全国财产保险保费收入的0.36%和0.51%④。农业保险化解农业生产经营风险和信贷风险的贡献不足，既抑制了农村金融有效需求，又阻滞了农村金融供给。
    
    三、创新金融供给服务新农村建设
    
    （一）创新服务新农村建设的金融供给体系
    
    新农村建设对农村金融需求是多层次、多方面的，单靠个别金融机构是无法实现农村金融的有效供给，因此，必须培育多元化、有序竞争的农村金融供给主体，促进多种金融机构的发展，提高农村金融资源配置的竞争效率和规模效益。要创建一个以政策性金融为基础，以农村合作金融为主力，以各种所有制形式的金融组织为补充的农村金融供给体系。
    
    1.农业发展银行应逐步向综合型政策性银行转变，在“风险可控、保本微利”的前提下，应进一步加强对农村地区的金融服务，信贷投向逐步向农民、农业和农村经济倾斜，重点支持农村基础设施建设、农业科技推广、农村环境保护等经济效益见效慢、资金回收期长的项目，充分发挥政策性金融的支农作用。
    
    2.农业银行要充分发挥商业性资金融通功能，重点满足农村内部农业产业化经营龙头企业的资金需求。
    
    3.农村信用社应以产权制度改革为突破，逐步改造为地方性农村股份合作银行。主要满足农村内部中小企业和经营大户的资金需求，与农业银行形成互补关系。
    
    4.加快放开农村金融市场，允许各地根据实际情况，尝试成立直接为“三农”服务的多种所有制形式的金融组织，例如培育民营银行、外资银行等，增强农村金融市场竞争活力。全面加大政策支持力度，促进农村合作金融组织快速成长。此外，要积极推动农村民间金融发展，形成农村正规金融的有益补充。
    
    （二）创新服务新农村建设的金融交易工具
    
    1.创新业务品种
    
    面向农村不断变化的大市场，各金融机构要积极探索新的信贷方式，创新贷款品种，开发适应科技农业、涉农企业、新时期农民生活消费的信贷业务，不断探索代理、保险、证券、委托理财、信息咨询服务等新的金融支农方式，大力开拓中间业务，创办个人理财、代理、结算等业务品种和其他表外业务。积极开发支持新农村建设的金融组合产品，组织金融机构联合发放支农银团贷款，以此来推动“公司+农户+市场”的农业产业化发展。
    
    2.创新结算手段
    
    面向新农村建设的需要，积极构建城乡通用的现代化支付结算系统。在充分利用人民银行大额支付系统的基础上，加快小额支付系统建设步伐；拓宽支付结算渠道，推广和发展个人支票、通存通兑业务等；充分发挥农村金融机构点多面广的优势，大力开发农村信用卡等现代支付工具。
    
    （三）创新服务新农村建设的资金回流机制
    
    1.通过财政补贴、税收减免等政策加大对农村信用社等农村金融机构的支持，通过法规及考评制度，督促金融机构履行农村服务的责任和义务，防止农村金融的“非农化”。
    
    2.建立财政贴息、税收优惠等激励机制，引导和规范商业银行增加对“三农”的信贷资金投放。同时立法规定商业银行每年新增存款的一定比例投放到农业或涉农领域，要求商业银行在县域内所设立的分支机构的存贷比不得低于60%。
    
    3.打破邮政储蓄只存不贷的局面，引导邮政储蓄资金回流农村。当前应加快筹建邮政储蓄银行的步伐，让邮储成为既吸收存款又发放贷款，还兼做其他各项中间业务的金融百货公司，扩大农村经济活动的资金供给。
    
    4.建设面向农村企业、农业产业化和招商引资等领域的农村社会化综合服务体系，鼓励和吸引各种民间资本服务“三农”。
    
    （四）创新服务新农村建设的金融制度环境
    
    1.构筑农村土地流转体系
    
    深化农地经营改革，在明确土地承包经营权法律性质和稳定土地承包关系的基础上，将农民承包土地的经营权改革为土地使用权，由国土部门发给土地使用证，并在立法上明确规定土地使用权具有收益权、买卖权、继承权和抵押权。
    
    2.建设农村信用保障体系
    
    首先，政府和金融机构应健全信用文化，广泛开展诚信宣传，提高农户的信用素质；其次加快建设和健全企业和个人的征信系统，加快征信立法，实现银行、政府、执法部门之间的社会信用信息数据互连互通，提高社会信息的共享程度。最后要运用法律、制度、行政和经济手段，健全信息披露制度，强化对失信企业和个人的约束处罚机制。
    
    3.健全金融法制建设
    
    建议制订《农村合作金融法》、《农村政策金融法》、《农业信贷法》、《农业保险法》等专门法律，为农村金融体系的运行创造一个良好的制度环境。加快修订《破产法》，加强对农村债务人的约束。执法部门应完善执法环节，强化公平执法，提高执法力度，保护农村金融债权，维护农村金融秩序。
    
    4.建立农业保险制度
    我国在社会主义新农村建设的重大决策中，要尽快建立农业农村政策性保险制度，把农业保险纳入农业经济发展的总体规划，组建多种形式的农业保险组织，开发符合农村实际的农业保险业务；运用财政、税收、金融、再保险等经济手段支持和促进农业农村保险发展，逐步建立多层次体系、多渠道支持、多主体经营的农业农村保险体系。
    
    【注释】
    
    ①唐双宁：“新农村建设考验银行信贷和服务” 中财网2006-04-27
    
    ②张红宇：“建设新农村的首要任务是发展生产”[N]《人民日报》2006-03-15；
    
    ③潘再见：“新农村建设资金外流与回流机制研究”[J]《经济前沿》2006，（6）；
    
    ④保监会 2005年1—12月各保险公司保费收入 中国保监会网站 2006.01.24
    
    保监会 服务业发展：农业保险发展势头良好 中国保险网2006.01.24