完善海岛农（渔）村公共投入机制的对策建议

    党的十七大作出了统筹城乡发展、推进社会主义新农村建设的重大战略性决策。这是解决长期以来社会资源要素和财政资源要素配置主要向城市倾斜、“三农”问题日益突出、城乡差距过大等问题的重大举措。目前，舟山市城乡差距突出表现为公共产品上的差距，农村公共产品短缺。因此，完善农（渔）村公共投入机制，增加农（渔）村公共产品供给，对缩小城乡发展差距、促进农（渔）村经济社会协调发展、全面实现小康社会具有重大的现实意义。

    一、农村公共产品的理论分析

    现代公共经济学理论认为，所谓公共产品（public goods）也称为公共物品或公共品，是与私人产品（private goods）相对应，指的是具有共同消费性质的产品和服务。萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中将公共产品定义为：“每一个人对这种物品的消费并不会导致任何其他人消费的减少。”弗里德曼将其定义为：“它一旦被生产出来，生产者就无法决定谁来得到它。”斯蒂格里茨认为：“公共产品是这样一类物品，在增加一个人对它分享时，并不导致成本的增长，而要排除任何个人对它的分享却要花费巨大成本。”布坎南在 “俱乐部的经济理论”中首次对非纯公共产品(准公共产品)进行讨论，公共产品的概念得以拓宽，指出：“任何集团或社团因为任何原因通过集体组织提供的物品或服务，都将被定义为公共产品”。从这些西方经济学大师的定义可知，在现实生活中严格界定纯公共产品比较困难，大多数公共产品都是准公共产品。

    对于公共产品来说，一旦被生产出来，就具有两个基本特征：一是消费上的非竞争性，即每增加一个消费者，并不导致成本的增长，并不减少其他人对该物品的消费；二是消费上的非排他性，即要排除他人对该产品的消费是很困难的。农村公共产品是公共产品的一个组成部分。根据农村公共产品在消费过程中的性质不同，可分为两类：一类是在消费过程中具有完全的非竞争性、非排它性的纯公共产品，典型的有：农村义务教育、农村基层政府行政服务、农业发展战略研究、农村环境保护、农业发展综合规划及信息系统等，这类产品应由政府免费提供。一类是具有不完全的非竞争性和非排它性的准公共产品，如农村公共卫生、农村社会保障、农村道路建设、农村医疗、乡村电网建设、农村文化馆等。由于公共产品主要是满足社会公共需要，同时具有非竞争性和非排他性的特点，所以它无法完全或不能完全由市场调节，无法由私人提供，而应当由政府提供。

    公共产品理论对当前改革的实践有很强的解释力和借鉴作用。对政府来说， “什么是政府应该管的，什么是应该由市场内在运行解决的”以及“政府如何才能管好”依然是一个重要的课题。运用公共产品理论分析资源配置方式，尤其是对政府行为边界及其公共产品的效率性和公平性进行研究有很强的现实意义。

    二、舟山市农（渔）村公共产品供给现状分析

    舟山市是群岛城市，由1390个岛屿组成，下辖两县两区，32个乡（镇），11个街道办事处，417个行政村。至2006年，全市总人口为96.58万，其中农（渔）业人口为62.47万。近几年，舟山市注重农（渔）村发展，注重城乡一体化建设。2006年，市本级预算内支农（渔）支出37125万元，比2005年32141万元增加15.5%，占当年度地方财政一般预算支出的9%。从目前财政支出的范围看，公共财政基本涉及了农（渔）村所有公共产品或公共服务领域，但投入不足，总体覆盖力度不够，城乡差距较大，农（渔）村公共产品供给存在着不少缺陷和有失公平的地方。

    （一）农（渔）村公共产品供给的缺陷性分析

    1.供给责任不清，主体错位。根据公共经济学理论，对于农（渔）村村准公共产品的提供，市场机制可以发挥一定的作用，但由于农（渔）村公共产品的基础性、效益的外溢性特征，政府仍应发挥主导作用。但在实际中，政府与市场、政府与农民在农村公共产品供给的责任划分上不尽合理，有些应该由政府提供的公共产品或由政府与农民共同承担的公共产品成本，却由农（渔）民承担；本来应该由市（区）政府提供的公共产品却通过转移事权交由乡镇政府和农（渔）民提供。如基础教育是全国性的公共产品，但由于上级财政转移支出无法弥补现阶段农（渔）村投入的资金缺口，但目前农（渔）村基础教育作为公共产品主要由县级财政和农（渔）民自身承担。又如前几年，海岛标准海塘建设作为地方性的公共产品应由政府承担，但乡镇以及农（渔）民承担相当一部分建设资金。

    2.供给总量不足，结构失调。目前，舟山市农（渔）村公共产品的供给在总量上短缺，多年来农业基建投资比重偏低，渔业资源急剧衰退，财政的支农（渔）支出增加不够快，加上农（渔）村经济发展缓慢、大部分农（渔）民收入较低等原因，造成缺乏资金农（渔）村公共产品供给普遍不足。农（渔）村医疗保障体系不够健全，农（渔） 民因病致贫、因病返贫大量存在。同时，由于行政体制改革滞后，对农（渔）村公共产品的供给起主要作用的往往不是农（渔）村内部的需求，而是来自外部自上而下的行政指令。自上而下的决策机制，使农村公共产品供给偏离需求，结构失衡，更偏好于投资短期公共项目，而不愿提供具有战略性的纯公共产品；偏好于投资新建公共项目，而不愿投资维修存量公共项目，致使重复投资、盲目投资、分散投资现象同时并存。

    3.供给效率低下，缺乏监督。现有的农（渔）村公共产品供给的自上而下的供给机制、乡镇财政的财力不足、较少顾及需求者的需求信息等诸多原因，使得现行的农（渔）村公共产品供给效率低下。农（渔）民急需的公共产品供给严重不足，涉及到农（渔）村可持续发展的公共产品供给严重短缺。特别是农（渔）民未能在公共产品提供的公共决策过程中显示自身偏好和行使监督的权利，导致公共产品供给短缺或者成本上升，从而影响了资源的有效配置。如当前在失地农民（失海渔民）生活保障、公共卫生整治、社会治安等方面存在着不同程度的“缺位”现象，而对一些竞争性的个人投资办实体行为进行不断地资助，偏离了公共财政的本质。

    （二）农（渔）村公共产品供给的公平性分析

    1.城区与农（渔）村公共产品供给的不公平性。在城乡二元结构治理下，但城区居民与农村村民的待遇却大不相同。城区居民享受着较好的市政设施条件，发达的交通、整洁的环境、优质的基础教育质量，而农（渔）村居民与此无缘，农（渔）村的基础设施建设、教育、医疗卫生等方面的供给质量均低于城市（见图一）。如至2006年底，舟山市的农（渔）民已基本上参加了农（渔）村新型合作医疗保障，但参保缴费水平较低，实际享受的较少，达不到就有的保障作用。

图一

  2003年舟山市普陀区教育产品供给情况表

地区	学生人数	教师人数	人均教 师率	中高级 教师人数	教育支出 （千元）	人均教育支 出（千元）
城区	20552	1915	9.31%	988	128095	6.23
农村	12178	878	7.2%	383	44554	3.66

    2. 农（渔）村间公共产品供给的不公平性。由于地区经济发展的不平衡，导致农（渔）村公共产品在不同地区供给的不公平性。经济繁荣、市场发达、地方财源丰裕或者乡镇集体企业多、效益较好的一些乡镇，有财力提供较多的公共产品；而其他资源条件落后、交通不便、底子较差的海岛乡镇，公共产品的供给则呈现短缺的态势。

    3. 农（渔）村公共产品负担成本的不公平性。在公共产品供给存在差异的条件下，农（渔）民享受必需或同等的公共产品时，势必要比城区居民承担更多费用，甚至道路等基础设施建设，城区居民则完全不需要承担，乡镇或农（渔）民却要承担很大部分。并且，目前城乡居民收入差距较大。2006年，舟山市城镇居民人均可支配收入17525元，农村居民人均纯收入8113元，渔村居民人均纯收入8783元。可见，每单位收入农（渔）民比城区居民承担更高比例的公共产品支付成本。

    三、完善海岛农（渔）村公共投入机制的对策建议

    从历史和现实因素出发，农村公共财政建设任重而道远，是一项逐步推进、长期实施的任务。最终的目标是使农（渔）村居民享受国民待遇，享受同城区居民一样的公共服务，形成城乡统一的公共产品和公共服务的制度安排，实现城乡平等。现阶段，应着眼于增加农村公共财政支出，完善农（渔）村公共投入机制，确保农村公共产品公平、合理、有效供给。

    （一）要树立统筹城乡发展、城乡协调平衡的公共产品财政供给新的理财观。首先要树立公共财政的理财观。公共财政是和市场经济相适应的，公共财政要求财政退出竞争性领域，不要与民争利，财政主要作用于市场失灵的方面，即支持那些市场主体不愿干或不能干的事，这要求财政从注重经济发展转向注重社会发展，改变长期以来形成的“经济发展迅速，社会发展滞后”的局面。在农村，由于农业投资的低效益，农业属于弱质产业；在渔村，渔业资源急剧衰退，渔民增收困难，均需政府的扶持。这也是世界各国的通行做法，应该是公共财政的作用范畴。其次，要树立城乡协调发展的理财观。农村公共基础设施和城市基础设施一样都是公共品，同一属性的公共品在供给上应该采取相同的政策。同样，农村居民和城市居民一样对公共物品有同等享用权。政府应从城市（区）财政转向公共财政，从注重城市（区）发展转向城乡协调发展，缩小城乡差距，走城乡均衡发展之路。第三，要树立公平与效率兼顾的理财观。公平与效率是经济学永恒的主题，也是政府理财必须处理好的关系。市场经济主张效率，政府必须注重公平，以实现效率与公平的均衡。增加农村公共财政支出体现了政府公平的理财思想。同时，在农（渔）村公共产品的供给过程中，必须体现效率的理财思想。农（渔）村纯公共产品的应由政府提供，准公共产品应由政府和市场共同提供，而农（渔）村公共产品的生产可由私人生产，这能使效率更高，政府的作用是监督和引导。

    （二）要完善财政转移支付制度。公共经济学理论认为，政府是农村公共品投入的主体。在公共财政的框架内，财政要为政府履行公共管理和公共服务提供资金，还要为政府购买公共产品支付成本。建议将转移支付资金与乡镇政府的预算项目相衔接，在政府基本公共管理责权和一般性公共产品的供给项目上，充分考虑公平和均衡性，即通过一般性横向转移支付来解决名地因共性和基本公共产品需求差异所要求进行的财政资源再分配问题，以创造一种机会上的公平。加大对农村的转移支付力度，改变过去转移支付比例较低，支付规模较小，法制化管理薄弱，资金安排随意性大等问题，建立规范的转移支付制度，增加农村文化、教育、卫生、医疗、劳动就业、基础设施等公共投入，扩大专项支付的份额，加强转移支付的使用监控。比如，在明确中央、省、市、县和乡各级政府的职责和合理的基础教育分担比例的同时，建议中央、省财政继续加大对农（渔）村基础教育的政策倾斜。

    （三）要吸引更多的民间资金投向农（渔）村公共建设。农（渔）村的公共建设滞后、公共产品短缺是长期形成的。要改变这一现状，需要大量的投资。因此，在农（渔）村公共产品的供应中，财政无力全部承担。财政要发挥杠杆和导向作用，建立投资的激励机制，引导更多的社会资金投资农（渔）村的公共建设，形成多元化的投资新机制。通过调整和优化财政支出结构，强化农（渔）村基础性投入，为民间投资主体增加对农（渔）村公共投资提供示范作用。在税收、补贴、贴息等方面对民间投资给予优惠和鼓励，以吸引民间资金投向农村。逐步建立国家、集体、个人，内资和外资，政府资金和民间资金相结合的多元化的投入新机制。同时，要取消行业限制，为民间资金投资农（渔）村公共建设创造条件。通过降低准入门槛，简化审批手续，切实保障投资者的合法权益，吸引民间投资。对部分准公共产品可采用政府与市场混合的方式来提供，在明确产权的前提下，按照“谁引进、谁收费”，“谁投资、谁收益”的原则，大力发展农（渔）村公共事业。这既为农（渔）村公共建设开辟了资金来源，减轻了财政压力，也为民间资金提供了投资渠道，实现互利互惠的“双赢”目标。

    （四）要建立民主参与的公共产品供给决策机制和“第三方”实施的运行机制。公共财政提供的公共产品和公共服务是否符合农村大部分居民的实际需求，是衡量农（渔）村公共财政建设有效性的重要原则。因此，公共财政覆盖农（渔）村，需要不断推进农（渔）村基层民主制度建设，改革农（渔）村公共产品投资决策程序，实现农（渔）村公共产品投资决策程序由“自上而下”向“自下而上”转变。要从制度上确立由农（渔）民、农（渔）村的内部需求来决定公共产品投资范围和投资方向的制度，建立由内部需求决定公共产品供给的机制。同时，公共产品和服务的提供，实行“第三方”实施、政府部门和农（渔）民进行监督的方式，提高政策实施的质量。
　　
    参考文献

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