健全的法律制度体系是领导干部树立公仆意识的保证

作者:陈渭民


    如何保持和发扬我们党的优良传统,使每个领导干部牢固树立公仆意识,真正身体力行地实践“全心全意为人民服务”的宗旨,是党的作风建设的永恒命题。公仆意识作为人的主观意识的确立,通过教育的灌输,潜移默化地启发觉悟形成自律是基础;运用外部环境的约束,强制规范进行他律是保证。革命时期由于统治者追杀的严酷环境使得践行宗旨成为我们党生存、发展和夺取政权的必需。党执政之后,外部环境变成了众星捧月,如何使各级领导干部继续保持公仆意识,除了加强教育强化自律意识之外,非常重要的是通过建立健全的法律制度体系,形成完善的外部他律环境。虽然他律是通过自律发挥作用的,但是他律是形成自律的条件和基础,没有他律的自律是不可靠的。这也是执政以来我们党进行了无数次的教育活动和整风运动,始终无法根治腐败的原因所在。因此,邓小平同志说:只有“制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”的作用。“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面”。

    从1980年2月党的十一届五中全会通过《关于党内政治生活的若干准则》起,党中央和国家制订了一系列党内规章制度和国家的法律法规。党的十六大以来,更是先后制定颁布了《党内监督条例》、《纪律处分条例》、《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》等重要规章,建立健全了党委议事和决策、质询和罢免、诫勉谈话、领导干部个人重大事项报告等重要制度;国家颁布实施了《各级人民代表大会常务委员会监督法》、《公务员法》、《行政许可法》等重要法律,从而为加强党风廉政建设和领导干部作风建设提供了制度保障,使人民群众对党风廉政建设的信心指数逐年提高,为国家的经济社会的健康发展提供了有力保证。

    但是,勿用讳言,我们的党内制度和国家法律在加强党风廉政建设和惩治、预防腐败所取得的成效与制度建设的预期目标是有差距的。分析造成这种差距的原因是廉政制度体系健全及落实的必要途径。我们的制度建设和实施的结果与预期目标之间为什么有明显的差距?笔者认为主要有以下原因:  

    一、法律制度设计前提理想化。任何制度都是针对少数可能违反者的,如立法的目的是通过惩罚少数违法犯罪者来教育全体公民要遵守法律,而不是为了惩治多数人。因为“法不责众”。因此,制度的制订不是防范众多的“好人”而是针对少数“坏人”的。而我们的制度设计前提在对人的判断上是“人之初,性本善”,领导干部更是经过组织部门反复考察的优秀分子。所以在廉政制度的规定中侧重自律,强调觉悟,原则的多,具体的少,可操作性不强。结果使少数“坏人”有空子可钻,而影响了制度作用的发挥。市场经济发达国家在廉政制度的设计上对人判断上是“理性经济人假定”,即每个人都追求自身利益的最大化,对掌握公共权力的公务员是“政治家无赖假定”,所以制订的制度是针对防范坏人的,既很具体又有很强的操作性,实施的效果比我们明显。

    二、法律制度体系不够健全。社会主义市场经济条件下需要与之相适应的社会管理制度和干部廉政制度。从查处的腐败案件揭示的情况看,有些道德低下的干部为什么能“带病”提拔,腐败分子为什么得以出逃,主要是我国还没有建立市场经济条件下最基本的社会管理制度----社会信用制度。还有对公共权力的约束制度体系不健全。如公务员的职务消费没有明确的制度,公务人员的收入和财产没有健全的申报、审核法律制度,领导干部的决策权力没有相应的监督和责任追究制度,领导干部的用人权力没有举荐责任制度等。由于这些基本制度的缺失使得我们对于干部行使权力行为的约束和规范不全面,使得本来为履行责任的公共权力,在一些干部和某些领域中变成了谋取私利的工具。

    三、法律制度没有得到有效地实施。公共权力是人民群众通过《宪法》的形式授予国家机关和公务人员的,公共权力是用来保障公民权利,管理公共事务的。要防止公共权力的异化,首先要落实好《宪法》所规定的各项国家政府的职能,维护好公民的各项权利。《宪法》作为具有最高法律效力的国家根本大法是所有法律法规的母法,它的各项规定是原则性的,这些规定的落实主要是通过具体的法律法规来落实。要落实《宪法》精神,按照国际经验必须要有两条途径:一是实行违宪审查。二是宪法的司法化。而我国这两方面都没有很好地实施。违宪审查虽有规定但实施不严格,一些违反《宪法》的法规、规章没有得到及时纠正,只有像出现“孙志刚案”这样人命关天的大事才引起重视。由于《宪法》没有司法化,出现了违反具体法规规章,甚至不符合《宪法》精神的法规规章要受到惩罚,而违反具有最高法律效力的《宪法》反而不受惩处的不正常现象。所以我国的《宪法》还没有得到全面有效的实施,依法治国还有很长的路要走。

    四、法律制度的实质内容没有真正落实。搞好党风建设,防止腐败最有效的方法是民主。毛泽东主席在延安回答黄言培先生提出的中共诸君如何跳出“政权兴衰的历史周期率”时说:我们找到解决的办法,就是民主。并由此设计出由全体人民选举代表,代表组成代表大会选举政府并代表人民监督政府的国家基本政治制度---人民代表大会制度。但在现实生活中,人民代表大会制度在促进廉政建设防止腐败方面并没有真正达到原先设想的效果。人民代表没有很好地发挥代表民意和监督政府及工作人员的作用。究其原因是代表的选举没有真正体现民意。代表是组织指定的候选人,选民的选择是在组织安排的框架内。代表没有强烈的民意意识和责任感、使命感,选民也缺乏代表是自己意愿和利益代言人的共识。选民缺少监督代表的意识,代表也缺少代表选民监督政府的意识。使得人民代表大会制度这一最根本的政治制度和民主监督制度的实质内容没有真正落实,也没有发挥其在防止公共权力腐败中的根本性作用。

    五、法律制度的落实没有得到程序的有效保障。规范的程序是实体法律制度落实的有效保证。而我们在法律制度的制订和实施中往往重视实体而轻视程序。如在司法中强调“以事实为依据,以法律为准绳”,没有强调“以程序为保障”,往往因忽视程序而出现错案。在对公务人员的管理上重视对人的选择而轻视制度的制约和监督。如把从事公共管理、分配公共资源比作为公众“分蛋糕”,我们的做法往往是选择道德素质最好的人来担任,但是如果没有可操作性的制度和严格的程序制约,在长期权力在手又没有有效监督的情况下,好人也会变坏。于是再选好的人取而代之。久而久之,不少好人变坏,政府也丧失了公信力。市场经济发达国家的做法是重视制度的可操作性和严格规范的程序:负责为公众分蛋糕者最后一个拿属于自己的一份,并把监督重点放在制度的落实和程序的规范上。按照“理性经济人的假定”,每个人都追求自身利益的最大化,分蛋糕者肯定要把蛋糕切得大小很均匀,自己才不吃亏。这种合理而规范的程序和严格的监督既防止了公共权力的腐败,又维护了政府的公信力,还使人不能变坏。

    如果我们从以上分析的现行法律制度制订和实施的缺陷入手,根据社会主义现代化国家建设的需要,不断在国家政治法律制度和党内规章制度的健全、落实和监督上下功夫,加强领导干部作风建设,推进反腐倡廉工作,形成完善的“他律”机制,才能使各级领导干部真正树立公仆意识,才能使领导干部对歪风邪气不能为,不敢为,不愿为。