论捕捞权受法律保护兼议构建中国特色海洋捕捞权

作者:叶斌富


    全国人大十届五次会议审议通过了《物权法》,这是我国民主法制建设的一件大事。《物权法》是维护社会主义基本经济制度,维护广大人民群众切身利益,规范社会主义市场经济秩序和财产关系的一项基本法。该法在“用益物权编”中明确规定了“使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护”,这是我国民事基本法律首次明确渔业养殖权和捕捞权(以下统称渔业权)为用益物权,充分体现了科学发展观和以人为本理念,坚持了中央“三农”政策精神。这必将加速我国相关渔业法律制度的完善步伐、有效推进渔业管理的规范;对我国渔业持续、健康发展和渔业生产者权益保护,对促进渔区社会和谐均有着积极的影响,具有划时代的重大意义。

    然而,这部《物权法》对保护渔业权只是作了原则性的规定,并没有解决诸如谁拥有渔业权、渔业权的载体是什么、怎样有效保护渔业权等等一系列可操作性的具体问题,须要与之相配套的渔业法律法规加以细化。否则,《物权法》中“渔业权受法律保护”的规定就难以落到实处。因此,笔者结合在舟山渔区的工作实践,对海洋捕捞权(若无特别说明,均指国内海洋捕捞,下同)问题作些讨论,以期抛砖引玉,促进我国渔业相关法律法规的完善。

    一、关于海洋捕捞权的主体

    谁拥有海洋捕捞权,即海洋捕捞权的主体是谁,是首先应明确的问题,否则捕捞权利受法律保护就成了无的之矢。那么,是否所有参与海洋捕捞的人(系泛指,包括自然人、法人等,下同)都无须区别地拥有海洋捕捞权呢?笔者认为,答案应该是否定的。据舟山渔区调查,当前在我国参与海洋捕捞的大致有这么几类人:

    1、传统渔民。这是我国习惯上被称之谓渔民的群体,是群众渔业的主干。他们的特征是:世代传承,以向大海索取(一般表现为用各种捕捞作业方式)渔业资源为生计;在国有资源分配中,没有享受到耕地或很少有耕地,主要依赖海洋捕捞为业;随着海洋开发热潮的兴起、渔业投资主体的多元化和其法律地位的缺失,正逐步被边缘化,成为最弱势的群体。

    2、各类法人。包括国有公司(含国有参股的公司企业)、民营公司(含工商资本参与的各类经济组织)和中外合资企业。这是在我国海洋捕捞业界中较为强势的群体。通常,他们中的员工,不被称为渔民,而叫做工人、员工或渔工。随着国有企业转制,民营企业的迅猛发展和用工制度的放开,目前员工队伍成份复杂。国有企业雇有渔民,民营企业中聘有下岗渔工,乃至部分农民工和城镇居民。

    3、农民工。农民下海捕捞虽然历古以来都有存在,但如此上规模地涌入海洋捕捞行业,尤其是大量内陆农民的加入,却是改革开放以来所发生的新现象。据2006年舟山渔区调查,参与舟山海洋捕捞业的农民籍劳动力多达26000多人,约占全市海洋捕捞劳动力总数的42%,其中内陆农民约占农民籍劳动力的55%。农民下海参与捕捞,又可区分为两种情况:

    (1)兼业农民。农民兼业海洋捕捞源于海岛和大陆沿海渔农混居地区,这种现象历史上普遍存在,在大集体时代也有农业队兼业海洋捕捞,称之为“搞副业”。他们一般都拥有土地,但面积有限,于是,便农忙时搞农业生产,农闲时则下海搞捕捞,抓收入。只是现在更趋向规模化、专业化。据2006年舟山渔区调查,这类下海人员约占全市捕捞总劳力的15.72%

    (2)纯农民下海,或谓内陆农民下海。这种现象历史上极少发生,而当前,随着农村向城市,内陆向沿海民工潮的兴起,也波及海洋捕捞业,且有愈演愈烈之势。据2006年舟山渔区调查,这类下海人员来自安徽、江西、河南、四川、湖南、湖北、贵州等多个省份,约占全市捕捞总劳动力的23.29%。用“涌入”两字来描述,已经毫不夸张。

    4、非农户籍人员,即城镇居民劳力参与捕捞业。据2006年舟山渔区调查,全市有4570个非农户籍人员参与捕捞行业,其中参与国内捕捞2775人,远洋捕捞1308人,辅助渔船487人。

    从以上分析可以明晰地看出参与海洋捕捞者的构成情况。在这种情况下,如果不加区别地赋予捕捞者同等的捕捞权,显然,既有失公平,也对国家“双控”政策的实施带来极大的障碍。因此,需要设计一种切合我国实际,既能使捕捞者权利切实得到法律的保护,又能切实有效地控制海洋捕捞强度.还能将海洋渔业真正纳入法治轨道的海洋捕捞权制度。

    二、海洋捕捞权的形式

    渔业权在世界各主要海洋渔业国和地区有着不同的表现形式,主要可分为两大类:一类是配额形式的渔业权,如新西兰、冰岛等。第二类是准物权形式的渔业权,如日本、韩国和台湾地区等。其中日本的渔业权又根据作业种类和海区的不同,细分为定置渔业权、区划渔业权和共同渔业权等,较为复杂。根据我国的国情和海洋渔业现状,若借鉴配额形式的渔业权,条件尚不成熟;若借鉴日、韩等准物权形式的渔业权,也不宜以作业种类和作业海区再作过细的划分。因此,笔者认为,用“传统捕捞权”和“入渔捕捞权”两种形式来构建我国的海洋捕捞权制度比较适宜。他既能涵盖所有参与捕捞的人,又可以让传统渔民、各类法人和农民工各自的利益都能得到有效的保护。

    传统捕捞权。顾名思义,传统捕捞权是赋予传统渔民参与海洋捕捞的法定权利,是从法律上赋予传统渔民长期而有保障的渔业权。从历史上看,渔业权随着渔业的产生而产生,是一种历史十分悠久,先于立法,世界公认属于传统渔民的固有权利,现在只不过是以法律的形式加以确认而已。由于其固有性,以及严格限于传统渔民,其主体群体不会很大。同时,应赋予传统捕捞权如下特性:

    (1)长期性,即一旦赋予,终生拥有。由于赋予传统渔民的传统捕捞权带有国有资源初级分配的性质,如同农民分得的土地;同时,海洋捕捞又是一种历史性的产业,历史仍将继续,因此,传统捕捞权应具有长期性的特性。当然,长期性并不影响对传统捕捞权进行确认、检查或年审等行政执法管理行为,因为这已经是属于管理层面的事情了。

    (2)直接赋予传统渔民个人(自然人)的特性。由于以渔船为基本经营单位的股份合作制在其二十多年的运行过程中,股份不断撤并,股东人数由转制初期的全员股份逐步萎缩,目前,多数渔民已沦为雇工。据舟山渔区2006年调查,全市共有渔船股东总数31346人,而雇工则多达34387人,多于股东数3041人。如果不是直接赋予传统渔民个人,那么,占渔民总数52%以上,已沦为雇工的传统渔民将仍享受不到其应有的权利。

    (3)可以继承、流转(租赁、买卖)的特性。道理很简单,既然法律承认传统捕捞权是一种物权,那么,就应该让它具有物权物应有的功效。

    (4)无须缴纳或减半缴纳渔业资源增殖保护费的特性。赋予这一特性有两个因素,一是基于渔业权是渔民固有的生存权利,属于渔民基本人权的范畴;二是海洋捕捞属于第一产业,归于大农业口,自2006年以来,国家免除了农业税,既然连作为“皇粮国税”的农业税都已免除,其他规费也应相应免除或逐步减免。

    入渔捕捞权。所谓入渔捕捞权,即传统渔民之外的人加入国内海洋捕捞的权利。从理论上讲,入渔捕捞权应授予除传统渔民外所有参与海洋捕捞的人。但根据以上对海洋捕捞权主体构成的分析和宏观控制捕捞强度的需要,自然人不应取得入渔捕捞权,而仅限于法人和其它经济组织。入渔捕捞权应有别于传统捕捞权,与传统捕捞权相对应的特性有:

    (1)应规定有效期限。这一期限的设定可分为两种情况:一是对国内企业法人和经济组织,一般应等同其渔船法定报废年限;二是对外国人入渔,一般应以入渔协议(合同)期限为限。

    (2)一般只赋予法人或经济组织。

    (3)入渔捕捞权在其有效期内,也应该允许其继承和流转。

     (4)应全额缴纳渔业资源增殖保护费。

    三、海洋捕捞权的载体。

    由于大海(渔场)不可能象土地那样一块一块地进行明确的划分,海洋渔业资源也是流动的;海洋渔场也不象农田那样,张三播了种,李四就不可能再去播第二遍,具有绝对的排他性;海洋渔场有其独特的立体利用和重复利用的双重特性:如赵一刚把一网上层鱼围捕走,钱二就有可能紧接着拖捕同一渔场的中下层鱼;孙三刚捕走一网鱼,李四就有可能紧接着来捕同一渔场尚剩的鱼或又新洄游过来的鱼群。因此,把大海的某处特定水域或某处特定的海洋渔业资源作为海洋捕捞权的客体都是不现实的。故而,海洋捕捞权只能是一种权利物权。海洋捕捞权的载体就是这种权利物权的体现物,也可理解为海洋捕捞权的客体。

    那么,什么东西可以担此重任呢!根据我国渔业生产力发展水平、渔业管理的长期实践积累和渔业管理水平,笔者认为,用渔船功率指标配额作为载体较为适宜。这是因为:

    1、已有较为详尽的功率指标数据可资利用。我国开展船网工具指标捕捞许可制度已延续了二十多年,虽然收效甚微,但也积累了难能可贵的管理经验,明确了宏观管理目标,特别是一系列船网工具,包括功率指标数据的积累和掌握,为构建中国特色海洋捕捞权提供了坚实的基础。

    2、普遍适应渔业生产力发展水平。我国的海洋捕捞早已实现了机动化,并正在向钢质化迈进。因此,用渔船功率指标配额来衡量和控制海洋捕捞强度,体现捕捞权利是现实可行的。

    3、可切实达到宏观控制海洋捕捞强度之目标。以往的船网工具指标许可管理,由于没有区分传统捕捞权和入渔捕捞权,在半渔半农区、大陆沿海“造大船、闯大海、发大财”口号的鼓励下,造成“全民闯大海”之势,渔船数和功率数一再突破指标;传统渔区明知资源有限,且早呈衰退之势,但也迫于生存压力,只能跟着造大船,造成空前绝后的竞捕现象,使得捕捞强度直线上升,形成渔船越来越大,渔网越带越多,渔业资源进一步衰退,渔船、渔网更大的恶性循环,使得船网工具指标宏观控制形同虚设,收效甚微。

    如果将海洋捕捞权分割为传统捕捞权和入渔捕捞权两块,给传统捕捞权确定一个基数,如最大可持续捕捞量的61.8%换算为功率指标后量化给传统渔民,且这个基数不受硬性裁减指标的影响,那么,传统渔民由于拥有了基本生存保障,不用再为捕捞竞争过烈而“哇哇叫”,传统渔区各级政府也不用为此而一再奔走呼吁,捕捞强度宏观控制措施也用不着再去考虑传统渔民的生计问题,可以在入渔捕捞权这一块大刀阔斧地严厉实施,从而收到事半功倍的效果。