服务型政府的职能

作者:桑玉成


    服务型政府同时还是一个确立了明晰职能的政府。在传统的管制型或称统治型政府模式下,政府往往扮演着全能政府的角色,社会的一切领域,人民的一切事务,当属政府所辖。换而言之,只要政府高兴,只要政府愿意,政府可以对社会的任何社会资源进行权威性分配,可以就任何社会事务作出权威性决定。现代民主政府强调政府的服务型角色定位,从而也就决定了政府职能及其作为的有限性。

    构建社会主义和谐社会既是对我们党的执政能力提出的新的课题,也是对我国政府职能转变提出的新的要求。在过去一段时期的改革进程中,我们按照市场经济的要求,实现了政府职能的根本转变,即由计划经济体制下的政府职能转变成了市场经济体制下的政府职能。应该说,正是政府职能的转变,才推了市场经济体制的建立并促进了社会经济的发展。在社会经济管理领域,政府从直接管理到间接管理,从微观管理到宏观管理,从“运动员”角色到“裁判员”角色,等等,都有非常明显的转变。但是,不可否认的是,迄今为止,政府在其角色定位和职能定位方面,依然存在着由于长时期计划经济体制以及与此相适应的政治体制给其留下的深刻的烙印。政府职能方面所存在的这些问题,是我国社会进一步健康发展所需要解决的根本问题,从而也是构建社会主义和谐社会所迫切需要解决的重大问题。

    明晰服务型政府的职能问题,有必要指出两个基本的视角:

    一是,突出政府公共服务、社会管理的职能。党的十六大以来,党和政府明确规范了政府职能的四大领域,即经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。多年以来,应该说我们在经济调节、市场监管方面已经发挥了积极的作用,也已经取得了很多成功的经验,在此基础上,我们的政府依然需要切实履行好这方面的责任。但是另一方面,相对而言,政府在履行公共服务和社会管理的职能方面还有很大的空间。而且根据建设服务型政府的要求,政府更需要突出公共服务和社会管理方面的职能。正如胡锦涛同志所指出的:建设服务型政府,首先要创新行政管理体制,把公共服务和社会管理放在更加重要的位置,努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务。

    二是,既要明晰政府在整体上的职能领域特别是重点领域,实现政府与社会的横向分化,也要明晰不同层级间政府的具体职能领域特别是重点领域,实现政府职能的纵向分化。不同层级间政府的职能分化问题,过去我们关注不够,即使有所涉及,大多也只是一般地论及关于中央与地方的关系问题。在我们今天强调建设服务型政府的进程中,政府不同层级的职能分化问题应该引起足够的重视。

    加强政府的公共服务和社会管理职能,除了一般意义上的政府职能转变之外,还需要从政府层级的角度,来清理不同层级政府之间的事权和财权关系。在我国现在的政府管理体制下,政府层级间职能不清责任不明的问题、政府层层截留利益的问题,已经对政府职能的有效履行及至于对社会的健康发展,都带来了直接间接的影响。笔者认为,政府职能纵向分化的基本原则:一是,层级越低的政府,就越应该贴近社会,其职能领域就越应该偏向于社会事业和社会管理;而层次越高的政府,就越应该为政府管理制定必要的标准,并提供必要的财政保障。根据这样的原则,在经济调节、市场监管、公共服务和社会管理的四大职能中,应该充分体现不同层级政府对于这四项职能的不同程度的责任。二是,对于涉及到公民宪法权利方面的政府职能,如基础教育、公共安全等等,当有中央政府履行。中央政府可以通过制定标准、组织监管、财政补助等管理手段,来保障公民宪法权利的一致性和统一性。在政府职能纵向分化问题上,有必要探索嬉闹严格意义上的公共财政体制,以奠定不同层级间政府切实履行好相差职能的公共财政基础。通过建立科学合理的公共财政体制,改变目前这种政府层级间“分灶吃饭”的现象和层层截留利益的问题,将事权与财权有机地结合起来,以职能的履行作为获得财政权的基础,当有助于推进服务型政府的建设。