完善我国行政复议听证制度之研究

作者:单贤定


    我国最早引入听证制度是1996年10月1日施行的行政处罚法。此后,价格法、立法法、行政许可法等法律中也规定了听证制度,2007年8月1日施行的《行政复议法实施条例》第33条规定“对重大、复杂的案件,申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时,可以采取听证的方式审理。”但是,我国至今还没有一部统一的行政复议听证规定。行政复议听证,既不同于立法听证,也不同执法听证(行政处罚听证、行政许可听证、价格听证),它实际上是与法院审查程序相类似的一种行政复议审理方式,类似于准司法性听证,其目的是为行政复议当事人提供一个质证、辩论的平台,为行政复议机关查清案件事实提供帮助。因此,关于行政复议听证的具体程序不能简单套用目前已有的立法听证或者执法听证的法律规定。实践中,各地各部门积极探索和创新行政复议案件审理新方式,采取公开审理、听证等方式审查行政复议案件,云南、黑龙江、海南等地和海关、国土、环保等部门制定出台了行政复议听证程序的具体规定。针对我国行政复议听证制度立法现状及存在的突出问题,笔者就完善我国行政复议听证制度进行初步探索研究,建议借鉴国外行政程序法有关规定,吸收地方和部门制定行政复议听证程序制度经验,结合本国实际,制定和完善全国性行政复议听证程序制度,增加复议听证程序的权威性和可操作性,使现代行政听证制度在行政复议中发挥应有作用。

    (一)进一步明确行政复议听证的适用范围

    哪些复议案件的审理需要举行听证,这是行政复议听证程序适用范围解决的问题。这个问题又可细分为三个小问题:一是要不要界定行政复议听证的范围;二是界定行政复议听证的范围的方式是什么;三是如何界定行政复议听证的范围。

    关于要不要界定行政复议听证范围的问题。行政复议法第22条已经表明了一个态度,这一条确定了行政复议案件以书面审查为原则,以其他审查方式为例外的指导方针,显然,需要举行听证的案件是有限的,而不是普遍的。既然是有限的,就需要一个范围的界定。因此,行政复议听证范围的界定是必需的。 

    关于界定行政复议听证的范围的方式问题。目前,各地关于行政复议听证范围的界定方式有两种:一种是明示方式,即在相关的规范性文件中明确予以规定,如《安徽省行政复议听证程序规定》、《辽宁省行政复议规定》、《南京市行政复议听证程序规则》;另一种是暗示方式,即不在相关的规范性文件中明确予以规定,而由行政复议机构在实践中自行掌控,如《广州市行政复议规定》和《山东省行政复议条例》都只是规定行政复议可以采取听证等审查方式,没有涉及到行政复议听证的范围问题,但行政复议机构肯定不是对任何行政复议案件都采取听证的审查方式,而是有选择的举行行政复议听证,选择的标准就确定了行政复议听证的范围。笔者认为,后一种界定方式无法统一规范,自由裁量余地太大,不利于这项工作的健康发展。

    关于如何界定行政复议听证适用范围的问题。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第33条规定:“行政复议机构认为必要时,可以实地调查核实证据;对重大、复杂的案件,申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时,可以采取听证的方式审理。”那么哪些案件属于重大、复杂的案件?笔者认为认定哪些案件属于重大、复杂案件要考虑以下三个方面的因素:一是当事人对案件事实和适用依据方面的争议程度;二是案情疑难、复杂程度;三是案件的社会影响程度。这三方面因素既可以单独考虑,也可以综合衡量。具体来说重大、复杂的行政复议案件一般包括:1、涉及人数众多或者群体利益的案件;2、具有涉外因素的案件,如涉及外国人或者港、澳、台的案件;3、社会影响较大的案件,如当事人对立情绪激烈、可能影响社会稳定的案件;4、案件事实和法律关系复杂的案件;5、其他重大、复杂的案件。

    (二)完善行政复议听证主持人制度

    我国《行政复议法》及其《实施条例》没有行政复议主持人的制度规定。由于复议听证主持人不仅影响听证程序的进行,而且关系复议听证程序的公正,因此,对我国复议听证主持人制度必须进行理论设计和立法完善。

    1、健全复议听证主持人独立性保障制度

    听证主持人独立性保障制度由三项制度构成,即职能分离制度、回避制度和禁止单方面接触制度。为此,必须从这三个方面着手进行:

    (1)建立职能分离的我国复议听证主持人队伍。笔者认为,可以分两步走,即先期对我国的内部职能分离制度作必要的限制,待条件成就时再参照美国的行政法官制度,建立我国的复议听证主持人队伍。具体设想是:即复议听证主持人集体组织,可在一个地区或一个系统内设置,或在几个系统内联合设置,并挂靠于某个机关,但该机构的人事、编制、工资等都不受挂靠机关的制约。组建复议听证主持人的专门机构好处是多方面的。一是有利于提高听证主持人的独立性,增强人民群众对政府的信任度;二是有利于对听证主持人的管理,合理安排工作量,并提高听证主持人的素质;三是有利于减少听证成本,节约财政开支。

    (2)完善复议听证回避制度。我国行政复议法及其实施条例没有规定回避制度,为此我国行政复议听证回避制度急需完善。完善我国的回避制度,可以主要借鉴参照我国行政诉讼法中关于审判人员回避制度的相关规定。这样既适合国情,又能保证行政复议听证回避制度与行政诉讼回避制度相衔接。

    (3)建立禁止单方面接触制度。禁止单方面接触,是从具体程序上保障复议听证主持人独立性的法律制度。对于这一重要制度,我国行政复议法及其实施条例中并没有明确规定,确立并完善这一制度,我们可以主要参考美国《联邦行政程序法》的相关规定。

    2、明确复议听证主持人的职责权限

    复议听证主持人在听证过程中起着关键性的作用,因为他是整个听证活动的组织者、调控者,因而,明确复议听证主持人的职责权限具有十分重大意义。我国没有复议听证主持人职责权限的相关规定,为此,必须建立完善这项制度,具体方案如下:

    (1)听证之前的职责权限。复议听证主持人在听证举行之前的主要职责权限应包括:确定听证举行时间、地点;确定是否公开举行听证;确定参加听证的人选,特别要注意确定是否通知与案件有利害关系的第三人参加听证,如果利害关系人主动提出要求参加听证,还要审查其是否符合参加的条件;及时向参加听证的所有人发出听证通知书,其中还应向当事人和第三人提供有关的材料,以便其事先作好陈述、申辩和质证的准备。同时,还应事先告知当事人和第三人有关听证主持人员的名单并告知申请回避的权利等。

    (2)听证过程中的职责权限。复议听证主持人在听证会举行过程中的主要职责权限应包括:听取当事人、第三人以及听证代理人就案件的事实、理由和适用依据等关键内容进行陈述、申辩和质证的权利;根据听证程序的实际需要,就案件的事实和证据,作出具体行政行为的理由和适用的依据向当事人、第三人、听证代理人以及其他参加人(证人、鉴定人、翻译人员)进行询问;随时把握听证的目的和主题,防止听证内容偏离主题或过于纠缠细节问题,决定当事人或第三人提供或补充证据,决定是否传唤证人当场作证,是否对已出示的证据进行鉴定;根据听证活动进展情况,决定是否中止听证、结束听证或者延期听证;维护听证秩序,及时制止喧哗、哄闹等破坏听证纪律的行为。此外,决定协助听证主持人的其他听证员、书记员是否回避。

    (3)听证之后的职责权限。复议听证主持人在听证之后的主要职责权限应包括:监督听证当事人和听证参加人对听证笔录审核无误后签名或者盖章;把听证笔录和全部证据进行整理审核,并对案情提出认定意见,对案件复议决定提出具体建议;对听证阶段所涉及的国家秘密、商业秘密或个人隐私等必须保守秘密等。

    3、对复议听证主持人的素质提出严格的要求

    复议听证主持人这一特殊的岗位职责,对主持人的个人素质提出了很高的要求,要想成为行政法官,在美国一般需要具备两个条件:一是要拥有律师资格且有一定的行政工作经验;二是要通过具备文官事务委员会的考试,为完善我国的复议听证主持人制度,笔者认为应从法律方面、业务方面、能力方面、修养方面对我国复议听证主持人的个人素质提出具体严格要求。

    (三)赋予第三人、被申请人与申请人同等的听证启动权

    在这里需要探讨解决的问题是哪些当事人可以要求行政复议机构举行听证?行政复议法实施条例第33条只规定申请人可以要求行政复议机构举行听证,第三人、被申请人是否可以要求行政复议机构举行听证呢?行政复议法实施条例回避第三人、被申请人有无相应请求权问题,实质上是不承认第三人有听证请求权。全国各地规定也各不相同。如《海南省行政复议听证程序规则》第六条规定:“听证可以依申请人或者第三人申请或者行政复议机构决定举行。申请人或者第三人要求听证的,应当向行政复议机构提出书面申请。”有的则明确申请人、第三人和被申请人都有听证请求权,如《南京市行政复议听证程序规则》第四条规定:“行政复议机关具体负责办理行政复议事项的工作机构(以下简称行政复议机构)根据案件审查需要决定是否组织听证。申请人、被申请人、第三人申请听证的,由行政复议机构决定。”

    笔者认为,从行政复议法的立法精神上看,第三人、被申请人可以拥有听证请求权。行政复议的启动者是申请人,无申请即无复议,申请人属于行政复议的主动参与者,而第三人和被申请人则属于行政复议的被动参加者,立法者在设计制度时优先考虑申请人是无可非议的,但这并不意味着对其他参与者的一律排除。行政复议法及其实施条例明确赋予申请人听证请求权,并不当然地排除第三人、被申请人可以拥有同样的请求权。从听证程序与行政诉讼程序的关系来看,复议听证程序虽为行政程序,但其本质上与诉讼程序有相通之处,故其又被称为“准司法程序”;从复议听证与复议程序、诉讼程序的衔接来看,即听证权与复议权、诉权的衔接,第三人、被申请人应该与申请人享有同等的申请听证启动权,有些地方规章也作出了如此规定。从申请人、被申请人和第三人的法律地位上看,第三人、被申请人可以拥有听证请求权。第三人一旦参与行政复议,就拥有与申请人相同的权利,申请人有听证请求权,第三人也应具有听证请求权,被申请人与申请人的法律地位是对应的,申请人有听证请求权,被申请人也应具有听证请求权。从复议听证实践上看,申请人要求听证的居多,但也有些第三人、被申请人主动要求举行听证的。为更好地维护当事人自身的权益,更有效地化解行政争议,加强复议听证程序的说服力,赋予第三人、被申请人听证请求权是非常必要的。为此,建议在制定全国性行政复议听证制度时应赋予第三人、被申请人与申请人同等的听证启动权。

    (四)确立案卷排他性原则。

    关于行政复议听证笔录的效力问题,一旦举行正式行政复议听证,行政复议听证笔录的效力问题就成为一个无法回避的问题。关于这一问题,各地的做法也不相同。有的规定听证笔录对行政复议决定具有绝对的约束力,如《广州市行政复议规定》第五十一条第(七)项规定:“行政复议决定应当依据听证笔录作出。”《海南省行政复议听证程序规则》第二十一条规定:“听证笔录及听证认定的事实应当作为行政复议机构审理行政复议案件的依据。”有的规定听证笔录对行政复议决定具有一定的约束力,如《南京市行政复议听证程序规则》第三十条规定:“行政复议机关应当根据听证意见书、听证笔录和相关证据材料,依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定、江苏省人民政府办公厅《关于贯彻实施中华人民共和国行政复议法的若干意见》第六十二条的规定,拟定行政复议决定。”笔者认为,行政复议法第22条没有排除听证方式,行政复议法实施条例虽规定对重大、复杂的案件可以采取听证的方式审理复议案件,但未对听证笔录的效力作出硬性规定。从听证程序的基本精神和有利于复议听证程序在我国能有效发挥作用,确立案卷排他性原则具有重大现实意义:一是有利于保障当事人陈述意见的权利和反驳不利于已的证据的权利,实现听证程序的公正性;二是有利于保证法院对行政机关的有力监督,因为行政机关的复议决定只能以案卷中的听证笔录为依据,法院凭此容易审查行政复议决定的是否合法;三是有利于保证行政机关独立作出决定。由于案卷排他性原则要求行政机关作出复议决定必须依据听证笔录作出,使行政机关有理由顶住外界的压力和影响,因为外界的压力和影响是不可能记录在案卷之中的,从而保证了行政机关独立作出复议决定。为此建议确立案卷排他性原则,规定复议决定的作出必须以复议听证笔录为唯一依据。

    (五)完善行政复议听证的其他相关制度

    1、统一规范行政复议听证会步骤

    第一阶段,开会前的准备:

    (1)由记录人员宣读行政复议听证会纪律。主要包括不得喧哗、服从主持人安排、发言文明、不得使用侮辱性语言等内容。

    (2)由行政复议听证会主持人核对当事人身份证明,并询问对方当事人对听证会参加人员身份有无异议。

    (3)由主持人告知当事人权利、义务。包括当事人享有举证、质证的权利,申请回避的权利,变更复议请求的权利,辩论的权利等;当事人应承担如实陈述案件事实的义务、提供真实证据材料的义务、服从主持人安排的义务等。

    第二阶段,听证会调查:

    (1)由被申请人陈述被复议具体行政行为的内容,并简述作出具体行政行为的过程。这里要注意查核申请人知道具体行政行为的时间,被申请人送达的时间。

    (2)由申请人宣读行政复议申请书。若申请人要求变更行政复议请求的,一般情况下主持人应当允许,并记录在卷。

    (3)被申请人答复。

    (4)第三人陈述意见。

    (5)当事人举证、质证。先由被申请人举证,申请人、第三人质证,再由申请人、第三人举证,被申请人质证,或者申请人、第三人相互质证。当事人举证时要陈述证据名称、证据来源、证据收集时间和证据的证明目的、证明对象等内容。当事人应针对证据的真实性、合法性、关联性进行质证。证据少的,实行一证一质,证据多的分组举证、质证。

    (6)主持人对有争议的证据或事实可以询问当事人,参加听证会的其他复议工作人员也应注意提问。

    (7)行政复议工作人员对于没有争议的证据,当场予以认定。

    (8)主持人结合案件事实,归纳总结案件争议的焦点问题,并告知与会当事人。

    第三阶段、会议辩论:

    (1)各方当事人根据主持人归纳总结的争议焦点问题展开辩论。先由申请人发表辩论意见,然后是被申请人和第三人发表辩论意见。

    (2)会议辩论一般安排两轮辩论。

    第四阶段、主持调解。

    第五阶段、最后陈述:

    (1)各方当事人发表最后意见。

    (2)主持人总结行政复议听证会内容,告知申请人会后仍有权提交相关证据材料。

    (3)当事人看听证笔录上并签字(每页签字),对当事人修改的部分须要求当事人捺指印。

    (4)宣布行政复议听证会结束。

    2、完善律师介入复议听证程序的具体措施。

    明确规定律师代理行政复议听证程序的权利和义务。律师代理参加行政复议听证属于律师非诉讼法律代理的一个方面。因此,律师在听证程序中的权限,应依当事人授权范围而确定。在当事人全权授权律师代理的情况下,律师在复议听证程序中的权利和义务应明确规定。

    权利:获得告知和通知的权利;申请听证的权利;申请回避的权利;提出证据的权利;要求不公开听证和申请延期听证的权利(有法定事由的前提下);辩论的权利;最后陈述的权利;审阅听证笔录并签名或盖章的权利,在发现笔录有误或遗漏时有要求改正的权利;放弃听证的权利。

    义务:按时到指定的地点参加听证;遵守听证纪律,服从听证主持人的指挥;如实回答听证主持人的询问;强调律师的职业道德,对申请人或第三人的无理要求,不予支持并做好说服教育工作。在代为申请人或第三人进行陈述、申辩或质证时,不捏造事实,不歪曲法律。

    3、明确复议听证对当事人的约束力

    复议听证对当事人的约束力问题是指当事人无正当理由不参加复议听证会所产生的法律后果问题。由于行政复议当事人在行政复议中的法律地位不同,听证对其约束力是不同的。

    对于申请人来说,整个行政复议都是其启动的,申请人无故不参加听证会的,虽然从理论上讲,行政复议机构可以决定听证会继续进行(可参见《安徽省行政复议听证程序规定》第十七条第二款),但没有申请人参加的听证会与行政复议法的精神是不相吻合,因此,申请人无正当理由不参加听证会或者未经听证主持人同意中途退场的,应当终止听证(可参见《南京市行政复议听证程序规则》第三十二条第三项),但是,申请人不得再要求举行听证(可参见《安徽省行政复议听证程序规定》第十七条第三款)。

    对被申请人而言,在行政复议过程中,是法定的被审查对象,负有配合行政复议机关审查的义务,被申请人无故不参加听证会的,行政复议机构可以决定听证会继续进行(可参见《安徽省行政复议听证程序规定》第十七条第二款),没有被申请人参加的听证会与行政复议法的精神是不相冲突的;被申请人无正当理由不参加听证会或者未经听证主持人同意中途退场的,不是终止听证的问题(可参见《南京市行政复议听证程序规则》第三十二条第三项),而是追究责任的问题,应参照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(四)项规定办理,并建议有关部门追究有关责任人员的行政责任(可参见《海南省行政复议听证规则》第二十四条第三款)。即视为被申请人作出的具体行政行为没有证据、依据,决定撤销该具体行政行为。

    对于第三人来说,不是行政复议的启动者,也不是行政复议的被审查者,只是一个有利害关系的参加者,第三人无故不参加听证会的,行政复议机构可以决定听证会继续进行(可参见《安徽省行政复议听证程序规定》第十七条第二款),没有第三人参加的听证会是可以照常进行的;但如果听证会是应该第三人要求举行的,第三人就不得再要求举行听证(可参见《安徽省行政复议听证程序规定》第十七条第三款)。