行政与法治的良性互动——奠定法治政府基础的三十年

    改革开放三十年，我国法治政府建设的理论和实践硕果累累，依法行政观念在各级政府得到自觉践行，行政法律制度渐成体系，政府依法行政的能力不断提高。法治在社会变革中为政府职能转变提供理性的价值指导、建构稳定的保障制度，行政实践的经验成果又不断被法制吸收，行政与法治在保障私人权益、增进社会公共利益层面达成了契合，两者的双向互动推动着我国法治政府建设的逐步前行。

    一、法律的工具性价值观念到理性的现代法治精神的确立，是现代行政的内在支撑又离不开行政的推动。

    思想指导行动，有怎样的依法行政观念就有怎样的依法行政实践。十一届三中全会确立了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的十六字方针，恢复了法律在社会管理中的工具性地位。当时所提的“法制”，对于政府而言仅仅是要求从传统的依政策办事转移到依法办事，以维持行政的稳定性和持续性。依法行政观念处于萌芽状态。在政府引导改革开放的实践活动中，一方面市场经济体制的建立呼吁法治，要求政府不仅要依法管理市场主体、监管市场秩序，更为重要的是政府活动本身要纳入法律控制框架之中。这实际上契合了法治的内涵之一——“普遍守法”，政府守法则是核心。另一方面，对外开放的推进，外国政府和投资者要求中国建立完善的法律制度，政府要依法行政，并且所依之法应该体现现代法治社会共通的理性精神——法律至上、法律主治、良法之治、权力制约、权利本位观等。我国政府在行政活动中意识到，要继续将改革开放推向深入，必须按照现代法治理念重塑对法的认识。法律不应是行政管理的工具，应是位于行政之上的控权机制，是行政权正当性的渊源。这些理念是各级政府在引领改革开放的实践中会同专家、学者不断领悟、体验、认可的，并得到中央政府的正式确认，再通过行政层级有体系地规划实施。从《全面推进依法行政的决定》到《全面推进依法行政实施纲要》，再到《关于加强市县政府依法行政的决定》，反应了政府对依法行政观念的逐步深入认识，即依法行政的本质在于依法治理政府和官员，全面保障公民权利。

    二．在依法行政具体建设方面，我们没有预设的法律制度作为指导，依法行政必须契合我国社会发展阶段和实际，同时要促进和保障政府职能的转变。

    适应市场经济建设的需要，政府必须从传统的全能型政府向有限政府转变，在法的宏观运行中，即立法、司法、执法、守法环节收缩行政权力、限制行政权力。首先收缩行政立法权力，整肃行政依据的混乱局面；确立“立法优先”、“法律保留”原则，防止行政为私人创设义务、负担的随意性。其次，建立了行政诉讼制度，赋予私人得以启动与行政权相匹配的司法权抗衡行政权，对合法行政进行事后监督。再次，在行政执法系统内，加强权责匹配的执法体制改革和监督机制建设。各地行政部门在实践中探索推行的相对集中处罚权、许可权、综合执法等形式得到社会认同，并在《行政处罚法》、《行政许可法》等规范性文件中制度化。《行政监察法》、《审计法》、《公务员处分条例》等的适时出台，推进了责任政府的建设。最后，在守法领域引导公众不仅要履行义务，更要积极行使监督的权利。各种听证会、恳谈会的出现，本身是在相应制度不完备的情形下政府的主动作为。吸取各地透明行政建设的经验成果酝酿出台的《政府信息公开条例》，进一步反应了政府自觉践行依法行政的信心和决心。

    近几年，政府在社会管理方面的不足要求政府加强服务型行政建设，现代行政理念指导下的行政实践丰富了依法行政理论和实践的进一步发展。法治政府不再是简单的依法行政，更是合理行政、信用行政、高效行政、便民行政的统一。行政实践中一些新型行政行为开始广泛得以运用，行政合同、行政指导、行政协商等进入依法行政研究的视野。这些新型行政行为的运用实际上反映了在利益多元化和信息分散化的现代社会，政府进行社会管理服务过程中注重行政与社会的互动、协作，是一个社会崇尚民主、自由、理性的表现，也是我国法治政府建设从形式法治走向实质法治的过程。

    三十年的依法行政实践，为我国法治政府的建设奠定了厚实的基础，依法行政观念到具体制度的变革，不仅仅是法治的成果，也是行政回应社会的理性选择。在行政与法治的互动中，我们有信心按照《全面推进依法行政实施纲要》的要求，通过科学的规划，逐步建立起法治政府。