加强规范性文件备案审查工作

作者:张晓鸥


    西安市《关于恢复房地产业发展的若干意见》规定,从2008年9月4日起至2009年12月31日,对购房户按购房款总额,分1.5%、1%、0.5%三个等级给予一定比例的财政补贴。购买90平方米以下商品住房或购买144平方米以下二手住房的,购房户按购房款总额的1.5%享受政府财政补贴;购买90平方米-144平方米商品住房,购房户按购房款总额的1%享受政府财政补贴;购买144平方米以上商品住房及二手住房的,购房户按购房款总额的0.5%享受政府财政补贴。文件一出,一片质疑。

    2008年的夏天,在番茄销售市场疲软的情况下,贵州省贵阳市白云区委办公室和区政府办公室联合下发红头文件,要求辖区各单位干部职工每人购买100斤番茄。政府用红头文件来拯救番茄烂市,粗看起来,贵阳市白云区为老百姓做了一件好事:为一向无雄厚资本来独自承担市场风险的农民,挽回了经济损失。如此这般的爱心工程,在农民那儿肯定是爱意浓浓。但作为响应政府号召“品番茄”的那些人,似乎越品越不是滋味。

    类似的问题媒体上时有披露:有的地方出台红头文件为房地产商分配商品房购买指标,有个贫困县为一场商业演出下发红头文件摊派戏票,至于发文件卖地产烟、地产酒的现象更是普遍。这些虽然看起来有点荒谬,但这些都是地方政府为了地方经济的发展和照顾某个群体的“爱心工程”。

    政府往往为了节约行政成本和“充分使用”权力,动不动就发个红头文件表达意志。对红头文件没有一个有效的事后监督和救济措施。如果反对,只能通过非正常渠道如舆论监督、群体上访,引起领导重视,才得以协调解决。而这种方式往往是最没有效率的。归根溯源,红头文件的“滥行”,首先在于管理的空白。发放红头文件,只是个别领导签字就行的事,既未有权威可行的论证,也不曾对领导权力进行制约。整体来看,缺乏一个完善的审查机制。

    一、现有法律、政策关于规范性文件备案审查的规定

    关于地方人大及其常委会对政府规范性文件的审查监督,在宪法、地方组织法及相关的一些法律法规中,都有明确的规定:

    宪法第一百零四条规定,县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会有权“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作;撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。”

    地方组织法第四十四条规定,县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使的职权,包括“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令”。

    立法法专门有一章:适用与备案。对备案审查作了明确规定,其中也涉及到地方人大常委会对政府规章的审查和处理。例如:第八十八条第五款规定“地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章”。第八十九条第四款规定“地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案;较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案”。

    在国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中,对规章和规范性文件的备案审查与监督也有规定。明确要求:“各级人民政府应当自觉接受同级人大及其常委会的监督……依法向有关人大常委会备案行政法规、规章”。

    监督法第五章对规范性文件的备案审查制度作了明确规定。如:第二十九条规定“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序,由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参照立法法的有关规定,作出具体规定。”第三十条规定“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对下一级人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令,经审查,认为有下列不适当的情形之一的,有权予以撤销:(一)超越法定权限,限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利,或者增加公民、法人和其他组织的义务的;(二)同法律、法规规定相抵触的;(三)有其他不适当的情形,应当予以撤销的。”

    上述引文,表明法律法规对于地方人大常委会受理政府规章、规范性文件的备案审查早有明确规定,切实做好政府规范性文件的备案审查,是人大应当承担的一项重要职责和法律责任,是维护法制统一与尊严的重要保障,是落实“加强对权力的制约和监督”的迫切需要。

    二、加强规范性文件备案审查工作的几点建议

    审查规范性文件是一项复杂的工作,它涉及到人大常委会与政府行政机关和下一级人大常委会的关系,有的还涉及到与党委的关系,因为有些文件是经过党委同意甚至是授意的。这就要求人大常委会提高监督技术,既要敢于监督,又要善于监督。

    1.加强联系,事前介入,主动监督

    黑龙江、青海、河北、新疆、内蒙古等省区规定为文件发布的“同时”;安徽省规定为文件发布之日起15日内;湖南、江西等省规定为文件发布之日起30日内;重庆市规定规范性文件的制作机关应当在每年的1月底前将上一年制作的规范性文件目录报市人大常委会备查。①浙江省也规定为文件公布之日起30日内。总的看来,各地对规范性文件报送备案的时间均规定在文件公布后,这不利于人大监督功能的发挥,也无形中增加了人大常委会监督工作的难度。笔者以为,各级人大常委会应主动出击,及时掌握下级人大及其常委会、政府及其部门制定规范性文件的动态,提前介入,帮助相关部门共同参与制定规范性文件。这样既避免文件公布后纠错的尴尬,又减轻人大常委会与相关部门关系协调的压力,还能提高监督工作的效率。

    2.明确对规范性文件审查的范围及标准

    监督法所称的规范性文件包括了除宪法和法律外的行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、国务院部门规章和地方政府规章以及上述文件之外其他由国家机关制定的决议、决定、命令和司法解释等两类。从政府规范性文件来看,应包括所有依据法定权限和程序制定发布,规范行政管理事务,涉及公民、法人或其他组织权利和义务关系,具有普遍约束力,不是一次性适用而是可以反复适用的文件,包括规定、办法、规则、细则、通告、意见、通知等等,这些都应该纳入备案审查的范围。

    监督法规定了对备案审查的规范性文件进行撤销的三种情形:一是超越法定权限,限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利,或者增加公民、法人和其他组织的义务;二是同法律、法规规定相抵触;三是有其他不适当的情形。《浙江省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》中对规范性文件进行撤销规定了六种情形:一是超越法定权限限制或者剥夺公民、法人和其他组织合法权利,或者增加公民、法人和其他组织义务的;二是超越法定权限制定规范性文件的;三是违反法定程序制定规范性文件的;四是同上位法相抵触的;五是同本级或上级人民代表大会及其常委会的决议、决定相抵触的;六是有其他不适当的情形,应当予以撤销的。前几种情形是指越权和违法,实践中比较容易把握,而最后一种情形就需要地方人大常委会仔细把握。所谓不适当,应指明显不恰当、不合理、不公平,比如有的地方规定经营外地烟酒等产品的征收额外费用,就是不恰当。法制统一原则是制定规范性文件的一项基本原则,也是审查规范性文件的重点,在合法性审查时,不宜将规范性文件的规定和上位法的规定或人大的决议决定作简单的对照,应当进行深入分析,审查规范性文件的规定是否与上位法和人大决议、决定的立法目的和立法精神相违背.特别要对表面上不违反上位法和人大决议、决定,但具体内容却与上位法的规定相抵触的规范性文件进行认真审查,防止“上有政策下有对策”情况的发生。

    3.完善公民建议启动规范性文件审查的制度

    按照立法法和监督法的规定,公民有权提出对规范性文件审查的申请,但是公民提出对规范性文件审查的申请必须经过全国人大常委会工作机构的筛选,并只有在被认为“必要时”才能受到有关专门委员会的审查。《浙江省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》规定公民“可以向有审查权的人民代表大会常务委员会书面提出审查建议。接收登记机构收到审查建议后十五日内,应当将收到情况书面告知提出审查建议的单位和个人,并进行研究。认为确有审查必要的,应当按照职责分工送具体审查机构进行审理。”笔者认为,关于什么情形是“确有必要”?由谁或者什么形式来研究或认定是否“确有必要”?地方人大常委会应该作出具体的规定,以做到责任落实、程序清晰。

    4.敢于依法正确行使撤销权,不断完善撤销权制度

    监督法赋予了地方各级人大常委会依法撤销超越法定权限的,限制剥夺公民、法人和其他组织合法权利的,增加公民、法人和其他组织的义务的,与法律、行政法规相抵触的规范性文件的权力。目前,有些地方人大常委会碍于“面子”,对审查发现违反监督法的规范性文件多采用建议制定单位自行纠正的方式,甚少行使改变、撤销等刚性措施。行使撤销权是地方人大常委会对规范性文件进行立法监督的重要手段,是备案审查的后续措施。地方各级人大常委会应当敢于依法行使对规范性文件的撤销权,不断完善撤销权制度.在开展审查时,发现规范性文件的内容不适当的,具体负责备案审查工作的法制委员会应当及时提出书面审议意见,经主任会议同意后,人大常委会建议制定机关自行修改或废止该规范性文件。人大常委会书面出具的规范性文件审议意见是具有法律效力的,制定机关必须在法定的期限内自行修改或废止规范性文件。否则,法制委员会应当及时向主任会议提出撤销建议,经主任会议决定提交常委会会议审议,由人大常委会依法行使对规范性文件的撤销权。对基于部门利益等原因逾期不修改或废止不适当规范性文件的有关国家机关,地方人大常委会应当对其予以通报,增强地方国家权力机关的监督权威。

注释:

①罗建明:《规范性文件备案审查的范围和标准》,《人大研究》2007年第9期。