创新制度设计 助推城市新居民“和谐融入”——以舟山为例浅析转型期民工融入城市难的制度成因和对策

作者:周意红



    前言
    至2008年底我国外出进城务工的农民有1.3亿,加上在乡镇企业中工作的农民,这个群体约有2.2亿左右,农民工已经成为一个数量巨大、结构复杂、不断扩张的新生群体。仅舟山普陀一地,2008年外地来舟务工人员就已达10万之众,占本地人口的三分之一强。一些较早出来的民工,已在城里安家立业,这些农民工无论是职业还是观念,都已经不是传统意义上的农民了,他们正在迅速从农民阶层中分离出来。农民工逐步向产业工人、市民转变,是我国生产力进一步发展,第一产业剩余劳动力向二、三产业转移的必然现象。在一个农业人口占绝对优势的国家实现现代化,减少农业人口是必经之途,农民工的市民化和工人阶级化即转型过程将是不可规避的。
    从舟山的情况看:外地民工就业主要集中在建筑、船舶修造、废品回收等一些体力强度大,工作环境差,待遇报酬低的行业,主要从事以体力为主的临时性工作。特别是在建筑工地基本上已见不到本地人的踪迹,舟山的城市建设离开了外地民工,很难想象这几年能得到快速发展。
    可以说广大农民工为城市创造了大量的社会财富,但由于种种原因,他们在城市中仍处于边缘化的状态,他们的基本权利和合法权益得不到充分而有效的保障,许多农民工的生存境况令人堪忧。民工遭歧视、贬低、排斥现象司空见惯。
    从近年舟山社会治安综合治理情况看:外来民工犯罪率有上升趋势;打架斗殴等社会治安事件中,外来人员参与率略有增长;因民工家庭矛盾引发的治安事件也呈多发趋势;农民工这一群体被当地人轻视、歧视现象普遍存在,“安徽人”一词在舟山被当做地位低下、贫穷的代名词……
    舟山在创建文明城市、构建和谐社会的过程中,比较注重保障外来民工的权益,重视改善这些城市新居民的工作生活条件,努力创造一个新旧居民都安居乐业的和谐环境。舟山的一些工会、社区积极创造条件,促进外来新居民与城市居民交流沟通。如:利用传统节日,开展形式多样的文明创建活动、娱乐活动、业务技能大比拼等,为新居民融入城市提供一个良好的载体和平台。
    而现实中,在表面上农民工和市民这城市中两大社会群体有所互动,在社会心理上却存在高度的疏离感,始终是一种油与水的关系,处于严重的隔离状态。这种隔离的结果是:一方面,农民工群体身在城市,却难以融入城市社会,无法通过与城市居民的社会交往、人际互动培养起城市文明所需要的现代思维和意识,对所生活的城市社区没有归属感,无法产生主人翁意识,对城市的社会活动不关心、不参与,增加了对城市的疏离感,难以形成正常市民的规则和法制观念;另一方面,由于在城市生活工作中经常受挫,产生被歧视感和被剥夺感,得不到基本的尊重和人际关照,这促使或加重了进城农民工的孤立感和无助感,诱发不同程度的认同危机和心理危机,从而导致一种强烈的反社会情绪和失范行为取向,当这种危机达到一定程度时,甚至产生极端反社会行为。在些就业环境差、劳资矛盾尖锐的企业,农民工的逆反心理和苦闷情绪很强烈,农民工高伤亡率、高犯罪率等社会问题很突出。
    在制约和谐社会建设的诸多矛盾中,可以说农民工问题最为复杂。如果没有农民工与城市的和谐相处,和谐社会就无从谈起,舟山创建文明城市也将成为泡影。农民工问题关系和谐社会的建设和文明城市的创建,因而妥善解决城市中的农民工问题,使得民工和谐融入城市,也是一个城市可持续发展的基本要求。
    一、转型民工融入城市难的制度成因
    要真正实现转型民工的“和谐融入”,目前至少还有三个制度性障碍:
    第一个是造成城乡二元化分割的户籍制度。户籍制度是妨碍流动人口定居城市的首要制度性障碍,也成为近年来改革的重点。然而,户籍制度改革的实践证明,仅仅是放开户籍制度的限制,作用还是不甚明显。没有了户籍限制,事实上民工子女还是难以进入城市中的学校,民工同工不同酬、自身也得不到与城市居民同等的各项社会保障权利……
    第二个是与户籍制度相联系的种种福利与社会保障制度。户籍制度改革的真正困难之处并不在该制度本身,而在于与该制度相联系的种种福利与社会保障制度。一些城市从构建和谐社会的角度出发,作出了很多努力,特别是给予民工“国民待遇”方面作出了有益尝试,但是结果是很多地方在面临措不及手的问题后,草草收尾,结束已试行制度。如学校人满为患,不得不收紧原先已放松的口子,允许民工缴纳养老保险金,却面临着民工流动频繁,账户转移困难等种种问题……
    第三个是传统就业、收入分配体制问题。当前劳动力要素在社会分配体系中处于弱势地位是一时间难以改变的事实,基本的生活费用因素决定了即使是在户籍制度上解决了流动人口进入城市的制度障碍,其收入水平也无法承担城市中的生活费用(尤其是住房)。实际上,不仅流动农民工如此,即使是有城市户口的低端劳动者,如非正式就业或就业不充分者,也难以靠自己的收入维持自己和家人在城市中的生计。可见,在短时间内,即使有户籍等制度的改革,民工要想完全融入城市还是不现实的。需要创造种种条件,尤其是创新制度设计,从制度供给的层面考虑转型期民工问题,不断适应社会对制度的需求,从而为民工真正融入城市提供可能。
    二、创新制度,促进民工和谐融入城市的对策
  (一)创新制度设计,实现身份平等化
    要促进民工和谐融入城市,首先要实现民工实质身份上的市民化,就是实现身份平等化。在原体制下,城市居民是权利待遇较多的阶层,农村居民是权利待遇较少的阶层。新制度设计,就是要使原来城市人口的特殊权利逐渐剥落,乡村人口的权利逐渐增加,城乡居民身份权利实现平等化,这也将是一个身份平民化的过程。
    加快城市农民工群体逐渐向市民化转变,实现居民身份平等化,这个过程就是一个构建身份同一、地位平等、权利一致的新市民制度的过程。具体地说,就是农民工与城市居民应平等地拥有居住、迁徙、财产、教育、就业、社会保障(失业、养老、医疗、工伤等)、社会福利和个人发展等方面的权利,平等地承担国家法律、法规规定的公民应尽的各方面义务。新市民不享受计划经济条件下的种种市民特权与待遇,比如垄断正式就业岗位,领取各种补贴等等,老市民也将不再享有。新市民只平等地享有合乎市场条件下一切正当的社会经济发展水平所能许可的市民权益和自由。
   (二)深化户籍制度改革,构建身份同一的户籍制度。
    现行户籍制度把公民分为农业户口和非农业户口两类,实际是两种不同的社会身份,既不科学,也不合理。其作为城乡之间最强有力的闸门,硬性限制了农民合理流动,加深了城乡鸿沟。应从我国的现状出发,彻底进行户籍制度改革,建立城乡统一的全新的户籍制度,根本改变“同居一城,群体隔离”的局面,保障农民工与城市市民在国民待遇上的一致性,确保社会制度公正,在政策上保证民工“和谐融入”。
   (三)统一就业管理制度,构建城乡一体化的就业体系。
    1.制定政策法规,把进城民工就业问题一并纳入国家就业计划。改善农民工进城就业环境,降低就业迁徙门槛。取消各种限制外地民工择业的许可和登记项目,取消各项不合理收费;
    2.将进城民工纳入公共就业服务范围,加强对外出进城民工的就业信息引导。让进城民工获得政府部门免费提供的就业信息、政策咨询、职业指导和职业介绍服务。探索建立适应流动人口特点的综合协调服务和管理机构,促进就业服务组织、培训机构和用人单位之间多层次、跨地域的合作,为农民工就业搭好桥梁。
    3.把进城民工的职业培训纳入政府的整个技能培训计划中,不断提高民工就业能力;
   (四)健全完善社会保障和社会福利制度,全方位构建民工权益保障机制。
    1.健全社会保障制度,改进制度设计,特别是对费率、社会保险关系接续等难点改进设计。在制度设计中,要考虑农民工的实际需要和实际经济承受能力,分类、分层次优先解决突出的基本保障问题,逐步将农民工纳入城镇的养老、失业、医疗、工伤等方面的社会保险范畴中。
    2.逐步建立面向农民工最低生活保障以及社会救助制度。当农民工基本生活难以为继时,给予适当救济;当其遭遇天灾人祸时给予紧急救济;当处于失业时,给予贫困救助;当合法权益受到损害时,给予法律援助。
    3.完善立法。制定相关农民工权益保护方面的法律,对随意拖欠克扣民工工资,违法用工现象,民工子女入学问题在制度设计中给予特别关注。
    4.加强执法。强化劳动保障执法监察,用法制的手段使农民工的合法权益得到保护。当前农民工权益受损的另一个重要原因是既定的法律、政策得不到有效实施,因此保障农民工的合法权益既要有法可依,更要做到执法必严,违法必究,这就要求政府强化劳动保障监察职能,加强劳动保障监察的执法力度。
   (五)设计合理工会组织制度,健全民工维权机制。
    1.许可、鼓励农民工通过工会组织维权。工会为其会员提供的各种服务、为会员争取的各项权益,可以看作是这个组织内部的纯公共产品。公共产品消费的非排他性决定了这个组织的成员越多,纯公共产品的供给效率就越高,工会此时也实现了规模效益。工会不仅在农民工权益遭受损害时被动地维护权益,而且还可主动地为农民工争取权益。而且工会组织能够有效分担维权成本。个体农民工可以把巨大的维权成本转移到工会组织,而工会组织则把这部分成本平均分摊到工会所有的会员身上,每个人分担的部分肯定小于个体农民工分别谈判应支付的成本。而通过组织维权,更能保证维权的效果。所以,用很小的成本支出获得巨大受益,对于农民工来说,通过工会组织维权是一个经济的选择。
    2.根据农民工自身的特点和行业特点,采取多种形式组建工会。如在农民工比较集中、其合法权益受侵犯问题突出的建筑行业,可以以建筑公司或建筑工地为单位,以农民工为主体组建工会,在此基础上可进一步形成地区或城市的行业工会。在农民工比较分散和流动性大的行业,如服务业、环卫业、修补业、家庭保姆等,可以社区、里弄、街道为单位组建工会等等。
   (六)以人为本,以和谐的理念设计和谐的公共管理制度。
    在公共管理制度上,现行的农民工管理是二元分割式、防范式的管理。管理制度上对农民工的保护和服务是原则、软性的,对他们的管理限制是具体、硬性的,管制有余,服务不足。在缺乏通过正常渠道争取自己应该得到的利益,保护自己的合法权益的条件下,一些进城农民采取了以不合法对付不合法,以对抗方式讨回公道的非正常方式,成为社会的不和谐因素。
    1.在管理模式上,要从以往的“劳动力管理模式”向“居民管理模式”转换。把民工视作城市的一个有机组成部分,而不是城市的边缘人群。良好的管理秩序只能由有关各方的良好协作产生。一个农民工众多的城市如果希望建立良好的公共秩序,必须是在与外来人口的良好协作中才能实现,这种协作的基础是,充分考虑并尊重外来人口的利益要求。舟山在“网格化管理 组团式服务”管理模式中采用属地化的原则,为辖区中的所有居民(包括新居民)提供点对点、面对面的服务,在探索“居民管理模式”上做出了有益的尝试。
    2.公共管理制度设计者要站在公共的立场上,在公正的设计程序基础上,以人为本,以和谐的理念公正地设计公共管理制度的法律法规,使公共管理制度成为民工和谐融入城市的有效推动力。
   (七)在体制机制的基础上构架多方位的群体间沟通桥梁,培育市民与民工的现代市民意识,营造良好的政策执行环境。
    政府要从法规政策层面纠正其自身和媒体宣传工作中存在偏差的思想观念,加强对民工正面宣传,消除城市居民对农民工存在的偏见,创造平等融洽的社会氛围,帮助城市居民和外来农民工群体加强互动和彼此尊重,增强彼此间的了解、沟通、信任与包容,增强民工对城市的归属感。帮助市民与民工的树立现代市民意识,形成文明、开放、兼容并包的新观念,营造良好的政策执行环境。使我们的城市逐渐融合为一个和谐、统一、平等、互助的社群共同体。
    当前从农业剩余劳动力中转移出来的农民工在流动中,虽初具工人阶级的基本特征,但由于制度设置和农民工自身素质等多因素的综合作用,使得民工的转型具有一定的渐进性,这一过程中所凸显出来的问题更带有综合性、复杂性、艰巨性的特点。从制度创新的层面妥善解决转型期民工城市融入难问题,将是解决这一问题的有效突破口。平稳实现新居民和谐融入城市,必将有力地促进和谐社会的建设,加快科学发展。
参考文献:
[1]2009年1月20日人力资源和社会保障部2008年度四季度新闻发布会数据
[2]《中国农民工问题调查》《学习时报》2006年总第319期
[3]《农民工的社会保障》卢海元  经济管理出版社 2004年版
[4]《农民收入现状:制度与思路》 刘鸿渊 《农业经济导刊》 2004年第2期