论科学发展观与行政文化建设

　 科学发展观是以胡锦涛总书记为核心的新一届中央领导集体在准确把握世界发展趋势，认真总结我国发展经验，深入分析我国发展阶段性特征基础上提出的重大战略思想。它体现了中国特色社会主义理论体系的最新成果，对我国政治、经济、文化、社会建设具有重大指导意义。深入贯彻落实科学发展观，关键在于各级党委政府能否建立统筹兼顾的行政文化体系，实现行政活动和行政行为的科学化。笔者试从科学发展观与行政文化的关系、我国行政文化现状及成因分析、我国行政文化建设需要破解的核心问题等方面着手，探讨行政文化的建设。
    一、科学发展观与行政文化的关系
    科学发展观的提出，具有深刻历史背景和深厚实践基础。它以发展为第一要义，坚持以人为本、全面协调可持续发展，是符合社会发展客观规律的优秀理论。然而，科学发展观自2003年提出至今已有整整六年，却始终处于贯彻落实的磨合阶段，难以彻底到位，甚至龃龉不断。究其原因，是地方利益、眼前利益驱动，是政绩观错位，还是我国地域辽阔致使贯彻落实需要一个过程?以上所述均为原因之一，但并未触及问题的本质。笔者认为，科学发展观无法真正贯彻落实的根源在于我国行政文化的错位。
    何谓行政文化，学术界并无定论。笔者认为，行政文化即俗称的“官场文化”，是指行政领域中的人们在长期活动过程中创造并逐步形成的为群体普遍认可和执行的规章、制度、态度、信仰、情感和价值等精神产品，以制度形态文化和观念形态文化为主流。其作为行政活动中表现出来的一种特殊社会文化形式，具有以下突出特点：
    阶级性——行政文化是统治阶级意志在文化领域的体现，为统治阶级服务，具有鲜明的政治性和阶级性。
    领先性——行政文化是行政人员在实践基础上根据事物发展的规律不断进行概括、总结和提炼而逐步形成的思想理念。其具有鲜明的时代特性，往往领先于其它文化，如“三个代表”理论、科学发展观等等。这些理论一旦为广大行政人员接受并成为行为准则，即转化为行政文化的有机组成部分，且具有无与伦比的领先性。
    主导性——行政文化的阶级性特点致使行政文化必然成为社会主流文化。同时，由于行政文化的主体是行政人员，其在行政文化支配下的一言一行在特定区域内具有强烈的榜样作用，促使人们仿效。
    历史性——行政文化绝非一朝一夕就能形成的，它是行政人员在长期实践过程中逐渐累积而成的从业规则，且随着历史的推移不断创新。我国行政文化具有很深的儒家文化烙印，这是行政文化历史性的最真实写照。
    地域性——如同各民族文化的千差万别，地区行政文化也各有不同。大到一个国家、地区，小到一个乡镇、单位，共同的行政文化背景下存在着不同的行政文化元素。因此行政文化建设是所有行政单元的共同任务，各行政单元根据当地实际建设特色行政文化。行政文化的地域性体现了行政文化的差异性。
    科学发展观作为指导发展的世界观和方法论，也是一种行政管理理念，与行政文化有着密不可分的联系。
    1.科学发展观属行政文化范畴，是行政文化的有机组成部分。
　科学发展观是党中央立足我国现阶段基本国情，紧密围绕发展这一新时期我国社会主义建设事业核心任务而提出的战略性决策。从本质上说，科学发展观所强调的“以人为本”、“全面协调可持续”、“统筹兼顾”等核心理论，即一种行政管理理念，它不仅是新时期统领我国社会主义建设事业全局的指导思想，而且对我国各级党政部门行政人员的行为、作风、态度、价值观具有提纲挈领的指向意义。因此，科学发展观可以纳入行政文化范畴，是我国行政文化的有机组成部分。
    2.行政文化建设需要科学发展观指导。在社会不断发展的背景下，行政文化改革创新已成为一种潮流和趋势。
　科学发展观倡导的和谐发展理念，有利于我国行政文化在整合过程中，去其糟粕、取其精华，不断吸收中西方优秀的行政文化元素，大胆进行改革创新，从而建立起以中国特色社会主义为时代特征、与时俱进的行政文化，充分体现我国行政文化建设的和谐之美、开放之美。有此可见，我国行政文化建设迫切需要科学发展观这一理论作指导。
    3.科学发展观的贯彻落实需要先进行政文化作支撑。
　科学发展观作为一种思想理念，必须通过一定的行政实践才能够得以贯彻落实。行政人员是行政实践的主体，科学发展观(行政思想)在实践中贯彻必须通过行政人员实现转换。因此，政府职能的改善提高需要考虑人的因素，以行政人员素质提升为突破口，增强政府运作的高效性和针对性。先进行政文化能够对行政人员的行政信念、行政价值、行政道德、行政理想等精神层面要素产生潜移默化的积极影响，从而为科学发展观的贯彻落实提供支撑。
    二、我国行政文化现状及成因分析
    随着社会主义市场经济体制日益完善，我国行政文化开始逐步由传统模式向现代模式转化，各级行政机关工作人员的效率意识、法治意识、服务意识等等都得到了一定程度的提高。但是，行政文化的发展不可能一蹴而就，在两种模式的变迁和震荡中，我国行政文化不断融合。
    (一)我国行政文化的现状
    1.官僚理念下的责任型行政文化。在社会主义条件下，我国虽然已经从根本上消灭了领导干部官僚化的社会基础，但受传统文化中的等级观念影响，目前我国行政文化中的官僚理念依然存在。长期以来，个人负责制和自下而上监督体制的缺失是致使这种脱离实际、脱离群众的官老爷作风蔓延的根源。随着我国行政体制改革的深入，责任型行政文化逐渐为行政主体所接受，主要领导负责制、责任追究制开始成为一种行政趋势。
    2.管制理念下的服务型行政文化。重管制、轻服务一直以来是我国行政文化中一大痼疾。“官贵民贱”思想导致一部分行政人员在行政活动中往往着眼于“什么不能做”而非“能够做什么”、“该怎样做”，恩赐观念浓厚，公仆意识淡薄。目前，各级党政部门已开始认识到管制理念必将对行政管理产生难以估量的危害，将培育服务型行政文化，构建服务型政府作为工作重点，推进政府职能转变，进一步提高政府为经济社会发展服务、为人民服务的能力和水平。
    3.集权主义下的人本型行政文化。受传统行政文化中的专制及特权思想影响，我国现行行政中集权主义的痕迹较为明显。具体表现为行政权力无条件集中到少数人手中，广大人民群众以服从为本，不得产生任何权力观念。改变这一现状的重点在于培育人本型行政文化。科学发展观的核心就是以人为本，突出强调发展依靠人民、发展为了人民，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，人本型行政文化正在逐渐成为行政人员的共识。
    4.人治与礼治下的法治型行政文化。人治和礼治是我国古代社会盛行的行政文化。这种文化强调“温良恭俭让”，核心就是要求公众和行政人员将一切权力交与统治阶级。人治与礼治的行政文化理念能够延续至今，与我国法律体系不健全，行政法规滞后，行政行为缺乏监管有着密不可分的关系。此外，官员特权思想也常常导致行政行为凌驾于法律之上，有法不依、执法不严甚至执法违法屡见不鲜。目前，我国法律体系特别是行政法规构建正处于完善过程中，法治意识、法制观念日益强化，人治与礼治下的法治型行政文化成为现阶段行政文化的一大特色。
    5.升官发财理念下的廉治型行政文化。“学而优则仕”、“书中自有黄金屋、书中自有颜如玉、书中自有千钟粟”，这流传千年的治学为官理念对我国行政文化产生了巨大影响。当前，我国处于改革发展的关键时期，经济环境转变、享乐主义冲击等多种因素为腐败现象滋生蔓延提供了土壤，违纪案件时有发生，尤其是少数高级干部腐败案件造成了极坏的社会影响。改革开放以来，我党不断强化廉政建设，一方面深化改革、健全法制、发展民主、强化监督，另一方面加大打击力度，严厉惩治腐败，廉治型行政文化已成为必然选择，并初现成效。
    (二)我国行政文化的成因
    总体而言，我国现代行政文化体现为新旧交融，民主性；开放性、实用性和专制性、封闭性、形式性并存的状态，其成因主要是：
    1.我国传统文化的影响。
　我国是一个历史悠久的农业古国，农耕文明封闭、排异、守旧等特点不可避免的对行政文化产生影响。加之以儒家思想为核心的伦理型文化在中国古代盛行，权威统治、官贵民贱、高度集权等带有浓厚封建色彩的行政文化理念占据人心。此类思想在行政领域历经数千年积淀，在行政人员乃至全体国民中根深蒂固，对行政文化的建设和行政人员的行为产生深刻而巨大的影响。
    2.近现代西方文化的影响。
　近现代以来，马克思主义传播到中国。以毛泽东同志和邓小平同志为代表的中国共产党人，立足我国具体国情，兼容并蓄中西方文化的精华，强调实事求是、理论联系实际、密切联系群众，促进马克思主义与中国传统文化中坚忍不拔、辩证主义思想等优秀元素的有效融合，创造性地提出为人民服务、理论联系实际等理念，并成功地指导了中国革命和建设实践，从而构建了中国现代行政文化的基本框架。改革开放以来，我们借鉴了国外特别是西方发达国家在行政文化建设中的先进理论和经验，人本意识、责任意识、效率意识、法制意识、服务意识等不断强化，成了中国现代行政文化的主旋律。然而，享乐主义、个人主义、金钱至上等资本主义的腐朽人生观、价值观也影响着国人包括行政人员，挑战着行政文化的健康发展。
    3.我国当代经济基础变革的影响。
　改革开放后，我国社会主义市场经济体制逐步建立完善，封闭集权的传统型行政文化赖以生存的计划经济管理体制开始动摇，现有行政文化中不适应社会发展需要的部分日益显露。市场经济的开放性和多元性使得整个社会的文化呈现多样化趋势，我国传统文化和外来文化中先进的与落后的、健康的和腐朽的、积极的与消极的文化元素相伴而生，急切需要我国对现存的行政文化进行改革创新，不断催生具有中国特色的新型的行政文化，为经济社会发展提供廉洁高效的行政管理和服务。
    三、我国行政文化建设的必要性
    改革开放的不断深入和经济全球化的加速推进，呼唤着先进的文化；行政文化的领先性和主导性特点决定了它对整个文化的发展起着示范和导向作用，产生广泛而深远的影响。加强我国行政文化建设是建设先进文化的关键环节。
    1.加强行政文化建设是构建社会主义核心价值体系的需要。社会主义核心价值体系作为社会意识归根到底是由社会存在决定的，但是社会意识的发展有其自身的规律并具有相对独立性。行政文化的领先性、主导性特点决定了它必然成为社会的上流意识，行政人员在一定的行政文化支配下的一言一行无疑对其他社会成员产生榜样作用，而行政文化先进与否决定着行政人员的言行是否得体，进而对其他社会成员产生影响，久而久之这种行政文化便会成为社会的普遍价值观。从这一角度看，行政文化必将对社会主义核心价值体系建设产生巨大而深远的影响，构建社会主义核心价值体系关键在于建设先进的行政文化。
    2.加强行政文化建设是巩固党的执政地位的需要。“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。”只有践行党的这一性质和宗旨，我们党才能取信于民，才能为广大人民群众所拥护，才能长久执政；只有用先进的行政文化武装起来的全体党员干部共同努力，才能真正彻底地践行党的这一性质和宗旨。如果党的性质和宗旨仅仅是写在纸上，停在嘴上，官僚主义、形式主义泛滥，以权谋私等腐败现象盛行，我们党的执政地位就会受到严峻的挑战。因此建设先进的行政文化，激发行政组织和行政人员的使命感、责任感，真正做到权为民所用、利为民所谋、情为民所系，才能不断增强党与人民群众的血肉联系，从而巩固党的执政地位。
    3.加强行政文化建设是实现绎济又好又快发展的需要。文化作为思想上层建筑既受制于经济基础的发展，又对经济基础发展具有能动作用。随着改革开放的日益深化，社会主义市场经济逐步建立和完善，迫切需要与之相适应的文化的支撑。行政文化通过行政主体不仅直接作用于经济，而且通过社会成员间接作用于经济，因此，建设先进的行政文化，促使行政主体摆脱落后的行政观念和习惯，不断增强人本意识、效率意识、服务意识、法治意识、公平意识、开放意识，进一步提升行政管理水平，同时通过行政文化的引领逐步建立起与经济发展相适应的社会文化环境，促进经济又好又快发展。
    4.加强行政文化建设是提升国民素质建设和谐社会的需要。行政文化建设的最终落脚点在于提升行政人员的整体素质，并通过行政人员的模范榜样作用促使社会成员明辨真善美、假恶丑，进而达到提升国民素质之目的。而国民素质又直接影响着和谐社会的建设，尤其是在改革开放不断推进、社会主义市场经济逐渐完善、城市化进程和新农村建设步伐不断加快所带来的矛盾多发的形势下，国民素质的高低在很大程度上决定着社会是否和谐。因此，从一定程度上说，建设行政文化就是完善社会文化发展的基础，促使社会主义核心价值体系的形成，全面提升国民素质，为我国新时期建设提供精神动力和思想保证。
    四、我国行政文化建设需要破解的核心问题
    行政文化建设主要是通过一系列制度、规章的建立和体制、机制的完善，来促使行政主体树立崭新的行政信念、行政价值、行政道德、行政意识、行政理想、行政传统、行政习惯、行政原则等等，内容非常复杂，这里主要就行政文化建设需要破解的核心问题作分析。
    我们所倡导的行政文化是：全心全意为人民服务、大公无私、以人为本。然而，扪心自问，我们的行政主体牢固树立了这些理念并真心实意地实践了这些先进文化吗?
    深受传统文化的影响，当前行政人员普遍认为最体现人生价值的就是能不能当官、当多大的官。因此当官、当高官成了行政人员不懈追求的目标和梦想，行政人员的所有行为也围绕实现这个目标而展开。
    现行体制下公开的干部选拔模式为：群众推荐——组织考察——公示——任命。这种模式在实际运行过程中是没有一个群众参与推荐，而把被推荐对象的同级干部当作群众，更甚的是被推荐对象在推荐之前已经由领导决定了，并在一定的范围内打了招呼，由此可见现在实际运行的干部选拔模式为：领导预定——制造舆论——领导干部推荐——组织考察——公示——任命。该模式故最大特点是确保组织意图(领导意图)的落实，因此，它的弊端也显而易见的：1、一个地方党政主要领导的好恶成为选拔干部的标准，主观性盖过客观性。如果主要领导正直无私、事业心责任心强，又深入实际，可能会选出真心为民、踏实干事的优秀的行政人员担任领导；相反，可能会把那些阿谀奉承、趋炎附势、对上拍对下压的行政人员选拔到领导岗位上来，将极大地挫伤有能力、有胆识，真正为民、踏实做事的优秀行政人员的积极性。2、由于选拔领导干部的大权掌握在主要领导手中，极易导致行政人员对领导惟命是从，唯上不唯下、不唯实，甚至买官卖官。3、由于群众在领导干部选拔过程中没有任何话语权，实际上是脱离群众的表现，群众对谁当领导漠不关心，而且影响干群关系。当这种选拔模式成为行政主体中盛行的“潜规则”时，腐朽的行政文化沉渣泛起，先进的行政文化包括科学发展观难以真正贯彻落实就不难理解了。
    破解这一问题的关键在于建立真正能够体现群众意志、自下而上的新型干部选拔模式，这种模式必须既能坚持党管干部的原则，又能将公众认可程度作为官员成功晋升的基础。假设建立这样一种模式：
    自荐——竞选演说——群众和领导干部推荐——组织考察——公示——任命。自荐克服了少数领导在少数人中选干部的弊端；竞选演说在一定程度上反应演说者的能力和水平，更重要的是其施政的思路、内容和措施为公众了解并在以后加以监督，迫使其在当选后履行承诺；群众和领导干部推荐有利于多角度评价和选拔干部，既尊重群众的民主诉求，又增强干部的群众意识，既体现一定的组织意图，又弱化领导个人意志在选拔干部中的作用；组织考察是进一步全面了解被考察人的过程，更是实现党管干部原则的重要环节；公示是在更广的范围接受监督的过程。该模式的优点是引入了民主、公开、平等、竞争、民本等优秀理念，有利于行政人员敬业奉献、服务民生、勤政廉洁，从而逐步建立起先进的行政文化，并促进社会主义核心价值体系的建立，使文化这一思想上层建筑成为经济基础发展的催化剂。
    我国行政文化建设是一个系统而庞大的工程，它不仅涉及到行政人员价值观的转变和定位，而且关系着整个社会文化的培育和提升。当前我国正值经济和社会发展的转型时期，迫切需要先进文化支撑；而行政文化也正处于矛盾的激荡中，如何促使它向着健康的方向发展是我们面临的一个重大问题。我们必须以对党、对人民、对国家高度负责的精神，认真的审视并加强行政文化的建设，为改革开放大业、为中华民族的伟大复兴营造良好的文化氛围。