就地城市化：普陀经济社会发展的必然选择——建国60年普陀城市化进程思考与展望

    一、 研究背景
    城市化是当今世界最重要的经济和社会现象之一。随着城市化水平提高，它在社会经济发展中的作用不断增大，城市化水平高低是国家经济发达程度，特别是工业化水平高低的重要标志，也是现代化的核心内容与标志之一。进入新世纪后人们对城市化的研究日益深入，不同学科学者、不同国家的学者对城市化的认识不尽相同，有关城市化的各种主张及争论此起彼落。但归结起来无非就是以下几种情形，一是主张优先发展大中城市限制发展小城镇；二是主张优先发展小城镇限制大城市；三是主张两头并重，相互兼顾。发展大中城市与移地式城市化有关，发展小城镇与就地式城市化相关。但就我国国情而言，由于经济社会发展的差异性，不具备举国走移地式城市化道路的条件，部分地区可就本地实际情况，实行就地城市化和大、中、小城市协同发展,相互补充、相互促进。可见就地城市化是目前我国社会城市化道路的重要路径之一。
    所谓就地城市化，是相对于“离乡又离土，进厂又进城”的农村人口进入城市的移地式城市化而言的。是指在渔农村村镇引入现代城市生产方式、生活方式和先进文化，农民无需进城,就在居住环境、基础设施、生活条件等方面实现城市化，即农村中心集镇的规模扩大化、功能城市化、经济工业化和服务多样化，农民集中到中心集镇进行生产和生活；农村一般村落，通过科学规划，适度迁移，实现人口相对集聚。并使之具有现代化的基础设施、生活设施以及文化娱乐功能，农民仍在本地从事工业生产或农业产业化经营，享受相当于城市的现代化生活。就地即原有的居住方式地,包括原自然村、行政村和合村并点的新社区。当然，就地城市化，并不是城乡一样化，更多层面上指的是城乡一体化，是机会的均等化和资源配置的均衡化。
   “就地城市化”是我国城市化道路的有效实现形式之一。就目前而言，推进“就地城市化”对于破解城乡二元结构，增加就业、减轻大城市的压力，调整产业结构、提高经济效益，提高农民素质、转变生活方式有着重要的现实意义。
    二、建国60年普陀区城市化进程、成就及问题分析
   （一）普陀城市化的发展历程
    和国内大多数城市一样，普陀发展初期主要采取移地式城市化，90年代后期开始则主要通过移地式、就地式并举的方式。其发展经历了三个时期：
    第一个时期（1949～1982年）----城市化停滞发展时期。这一时期由于我国城乡分制的社会管理体制等原因，城市化基本处于停滞状态。农业经营粗放，工业化水平低下。城市化动力主要是渔农资源的开发和利用，城市化水平低。
    第二个时期（1982～1997年）----城市化加快发展时期。此阶段，普陀城市化发展，经济因素起了主要作用。其中，工业化是推动舟山城市化发展的主要动力。除此以外，1987年舟山撤地建市等行政体制变革，也是城市化加快推进的重要原因。这一时期，改革开放大大加速了工业化进程，进而为城市化发展奠定了坚实基础。1983年，编制了普陀沈家门总体规划。舟山撤地建市，确定了沈家门为城区之一，日后又增加朱家尖为城市发展点，城市化发展加快。随着“大岛建、小岛迁”战略的实施，小岛群众逐渐集聚到大岛，政府利用有限财力，集中力量抓好大岛建设，有效地发挥基础设施资源的共享性，促进了渔农民的转产转业，改善了居民的生活生产环境，实现了海岛人口的集聚和中心城镇的繁荣，加快城市化进程。
    第三个时期（1997年起至今）----城市化快速发展时期。城市规模不断扩大，城市功能不断拓展和完善。在《舟山市城市总体规划》和《普陀城区分区规划》的指导下，普陀区积极推进各功能片区建设与滩涂围垦工程，城市发展空间得到拓展，城市规划面积不断扩大，到2008年底，普陀建成区面积12.7平方公里；普陀建成区人口为16.8万人，城市化率达到了58.3%,城区发展空间由沈家门城区向东港、勾山、鲁家峙、城北等东南西北四翼拓展，城市发展形态逐渐由带状向块状发展。城市规划功能定位逐步明确，不断完善，城市综合功能不断提高。
    随着城市化进程的加快，普陀经济社会发展取得了非凡成就。
    一是整合了资源、精简了机构，渔农村基础设施进一步完善。通过“大岛建小岛迁”战略，使人口得到集聚，资源得到整合，一些机构被撤并或精减，减少了开支节约了资源；基本建设项目相对集中，重复建设项目减少，建设资金支出趋向更加合理，建设投入成效更加明显；促进了城市人口相对集中，加快了城市化建设进程和城市规模的提升。缩小了城乡差别，避免了过去那种“城市孤立发展，小岛长期不变”的相互脱节与不协调状况。新成立的社区打破了村行政区划格局，整合了各类资源，提高了渔农村公共设施的共享性，降低了服务成本，比较好地解决了原来村级规模“小而散、小而全”所带来的弊端。渔农村基础设施不断完善。全面优化了渔农村生活环境和生态质量，渔农村“旧貌换新颜”
    二是创新了管理，强化了服务，提高了基层组织的凝聚力和战斗力。新社区成立后，加强了社区干部的教育和培训，增强了社区干部的执政意识，提高了执政能力和水平；明确了社区干部工作职责，并实行集中办公，促进了基层干部队伍的正规化建设；社区干部工资报酬和年度奖金由财政承担，并落实了养老保险、医疗保险和失业保险，解决了社区干部的后顾之忧，提高了社区干部的工作热忱；加强社区干部工作实绩考核，提高了社区干部的服务意识和为民办实事的能力，使管理效率大大提高。
    开展“网格化管理、组团式服务”以来，各部门按照区委、区政府的统一部署，积极探索实践渔农村组织方式变革，力求通过体制机制的创新，为渔农业产业化发展、渔农民素质提升、渔农村和谐稳定夯实基础、创造条件。逐步将基层的管理模式从条条变为条块结合、以块为主，把基层工作的重心转移到组织群众、宣传群众、教育群众、服务群众上来。这项工作在密切党群干群关系、维护基层稳定、巩固基层政权、驾驭社会大局等方面发挥了重要作用。是基层组织的战斗力凝聚力大大增强。
    三是优化了环境、改善了民生，渔农村社会事业协调发展。近年来，各部门坚持把优化渔农村生产生活环境、改善和保障渔农民民生摆在突出位置，深入实施村庄示范整治等系列惠农工程，有力地推动了城市基础设施和公共服务向渔农村延伸，让渔农民普遍享受到了改革发展的成果。民生问题明显改善，渔农民收入持续快速增长，通过大力实施渔农村社会保障工程，被征地农民基本生活保障、新型渔农村合作医疗、渔农村社会救助、渔农民工权益保障等社会保障体系不断完善，目前，被征地农民社会保障做到应保尽保，渔农村最低生活保障标准提高到每人每月170元，渔农村“五保”人员集中供养率达96.9%，新型医疗参保率达90.5%，渔农村教育、文化、体育等社会事业全面发展。
   （二）普陀城市化发展的主要问题
    普陀在加快城市化发展进程中，诸多问题也同时暴露出来：
    一是城市病现象逐步显现。作为普陀区政治文化中心，普陀城区主要由沈家门、东港、勾山三个街道组成。近年来，城区周边及相邻岛屿渔农村经济快速发展，许多渔农民通过购房定居的方式从各海岛渔农村迁移至城区，城区范围逐年扩张；其间政府大力推进“大岛建、小岛迁”战略，许多偏远渔农村居民受政府政策导向而迁居城区，使城区人口容量快速达到饱和，就业、入学、交通等压力增大；另外，普陀地处沿海经济发达地区，大量外来务工人员的涌入更加剧了城区人口聚集程度。由于历史原因，普陀城区的基础设施建设一直处于比较滞后的状态，供水、交通、旅游休闲等公共服务设施还很不完善，大量人口的进入使基础设施滞后问题更加突出，城市病逐渐显现，诸如城区房价上涨过快、城市交通堵塞、旧城改造举步维艰、公共资源紧张、人居环境下降等等，严重影响了城市形象。
    二是进城渔农民回流现象明显。很多先期移地进入城市的渔农民返乡现象明显，由于城市生活成本高昂，渔农民素质相对偏低，具有一技之长的人还比较少，导致捕鱼、种地只能凭经验，打工只能卖力气，严重的制约了渔农民转移就业和增收致富，大量外来民工给本地渔农民进城就业带来了潜在威胁。事实上，一些进入城市的失地农民和失海渔民，成为城市中新的弱势群体，一部分沿着渔农民→“市民”→贫民→游民的方向转化。农民工工资偏低，劳动条件差，缺乏基本社会保障等问题仍然很突出。进城后部分渔农民收入反而减少，开支明显增加，这些因素使得一些进城的渔农民开始走回头路，重新返回乡里。
    三是经济发展与资源环境矛盾加深。普陀地处海岛，人多地少，交通不便，土地资源短缺，近年来通过各种优惠投资政策，吸引一批企业驻足普陀，工业发展有所起色，但主要以修造船、水产加工等高投入、高污染的产业为主，环境污染日趋严重。同时外延式的城市扩张，使得本已捉襟见肘的土地资源更加紧张，受土地瓶颈的制约越发明显，经济发展与用地之间矛盾尖锐，本岛项目引进难度加大，城区居民就业问题愈加困难。而大量流动人口的涌入，使得城区的环境问题、资源问题进一步凸现，城市土地承载量、环境容量十分有限，发展经济与资源环境矛盾进一步加深。
    显而易见，移地式城市化对部分渔农民来说并不是明智的选择，要解决移地式城市化带来的问题，还需要从长建议，而就地城市化不失为有效的路径。
    三、“就地城市化”是普陀经济社会发展的必然选择
    相对于渔农村人口向城区转移、集中的移地城市化模式而言，普陀更适合就地城市化，这是由普陀的具体区情决定的。
    一是便捷的交通和通讯网络技术，为渔农村“就地城市化”提供了前提条件。近几年来普陀实现了跨越式发展，基础设施不断完善，交通得到较大改观，普陀渔农村交通四通八达，村村都通水泥路，绝大部分地区已经形成纵横交错的公路网，农民出行和货物运输非常方便。海上交通也更加快捷，班次增加，速度提升，除东极岛外，全区业已形成1小时经济区。在通讯网络方面，几乎所有农民家庭安装了电话，拥有了手机，电视普及，拥有电脑家庭越来越多，渔农民不出门也能了解天下大事，坐在家里也可以进行商务活动。交通和通讯的高度发达，使人流、物流、信息流大大加快，缩短了空间距离，减少了生产要素集聚的成本，使相对分散的渔农村也能产生资源的集聚效应。同时，城市的生活方式和思想观念向农村广泛传播，使农村在生活方式、思想观念和文化娱乐上逐渐向城市靠近。
    二是独特的地理环境、丰富的资源优势为就地城市化提供了现实依据。普陀地处海岛，陆域面积狭小，仅为458.6平方公里，城区建成区面积仅为12.69平方公里，地少人多，岛屿星罗棋布，主要岛屿人口相对集中；普陀区位优势显明。地处长江三角洲的顶端,沿海南北航线与长江“黄金水道”的交汇要冲。是长江、钱塘江、甬江入海交汇处，背靠沪、杭、甬等大城市，是我国海上世界的主要门户。港口资源优越，普陀拥有十分珍贵的深水良港，境内海岛岸线弯曲，岛屿环抱，水深浪小。独特的地理环境，优越的区位优势，良好的建港条件、丰富的渔业资源，得天独厚的旅游资源，成为普陀就地城市化的客观依据。
    三是快速发展的临港工业、不断壮大的服务业为就地城市化提供了产业支撑。随着长三角经济的快速发展，需要输送大量的原材料和运送源源不断的产品，这使得普陀临港经济迅速扩张，临港工业快速崛起。以修造船、石化工业为主导的临港工业和以海运物流为主导的第三产业迅猛发展。随着落户企业的增加，产业集群明显加强，产业链不断延伸，规模持续扩大，产业竞争力增强，使得普陀产业结构得到快速优化。从1997年的三产比40.5:26.6:33.9,到2002年25.5：33.3：41.2再到2007年13.7：43.5：42.8。十年内实现了从渔业为主的第一产业主导发展到以旅游为主的第三产业主导，再向以临港工业为主导的第二产业快速转型。二三产业的迅猛发展、第一产业比重的不断下降，使得相当部分的渔农民已经转移到二三产业上。
    四是相对发达的渔农村经济、日益完善的公共服务为就地城市化提供了物质保障。由于二三产业的快速推进，新渔农村建设扎实开展，渔农村居民收入实现较快增长，2006年渔农村居民人均收入为8321元，2007年渔农村居民人均收入为9713元，2008年达到11370元，高于全省平均水平，渔农村劳动力加速向二、三产业转移。渔农村公共服务体系日益完善。政府部门积极推进统筹城乡发展，实现城乡公共服务、公共产品均等化，并不断向渔农村倾斜。很多长期困扰渔农民的民生难题得到有效解决。
    四、加快“就地城市化”进程的对策建议
    普陀就地城市化虽然已经取得了初步成效，但发展中的一系列深层次矛盾尚未破解，前景不容乐观，当前普陀正处于城市化发展的关键时期，我们一定要用科学发展观审视就地城市化战略，进一步解放思想，善于总结经验教训，分析利弊得失，把握发展机遇，推进改革创新，进一步加快就地城市化的进程。
   （一）进一步加强和完善规划编制实施和管理工作。规划是全面落实市委、市政府战略决策，提高调控经济社会发展能力的重要抓手。统一规划是推进工业化城市化协调发展的核心，要按照科学发展观的要求进一步明确各个区域的功能定位，有效整合城乡资源，立足现有产业发展、基础设施、公共服务等城乡发展基础，把广大农村纳入城市规划范围，把城市的基础设施延伸到渔农村，社会服务设施配套到渔农村，严格按照客观规律办事，强化城乡一体的规划理念。空间规划布局上，逐步建立以主体功能区规划为基础，城市规划和土地规划定位清晰、功能互补的空间规划体系，重点编制和修编完成普陀主体功能区规划、普陀区域总体规划、普陀海洋旅游产业发展总体规划、普陀土地利用总体规划、普陀本岛北部临港工业带概念性规划等一批重大规划，切实发挥规划统领全局的作用。同时进一步落实好规划实施工作，切实加强规划管理工作，逐步推动规划编制立项、审核、备案、审批、发布等工作的落实，避免各类规划之间内容重复、相互矛盾、发布缺少程序、实施不够到位等问题，要善于发现问题，及时调整完善，提高规划的科学性、约束力和可操作性。
   （二）加强公共产品供给，促使公共服务均等化和资源配置均衡化。系统筹划建设路、地、电、水、城市公共设施等各类基础配套设施。按照“本岛城乡一体化、中心城区现代化、主要岛屿集约化”的总体原则，研究城市空间形态和发展格局的新变化，合理布局城区组团，加快群岛型城市发展步伐。加快中心岛屿和渔农村新社区的交通基础设施、公共文化设施建设的财政投入。整体推进城乡社会公共服务建设。高度重视并切实加强平安社区、平安海区、安全生产和食品安全工作，切实解决民生问题，构建和谐社会的坚实基础。加强社会管理模式变革。不断创新社会综合管理模式，深入开展“网格化管理、组团式服务”。建立健全为民办实事长效工作机制，把基层组织和基层干部的工作重心转移到为群众提供优质高效、全覆盖、人性化的公共管理服务上来。
   （三）加快渔农业发展方式转变，进一步优化产业结构，提升现代渔农业发展水平。要积极优化渔农业产业结构。按照“高产、优质、高效、生态、安全”的要求，渔业以结构调整为主线，进一步优化区域布局，提升改造传统渔业。加快培育现代渔农业生产经营主体。继续实施“渔业经营体制完善创新扶持基金”扶持政策，积极引导远洋渔船组建渔业（股份）有限责任公司，国内捕捞渔船组建渔民专业合作社。积极引导渔农户、渔农业经营组织、工商企业、大中专毕业生等通过土地承包经营权流转及承包浅海滩涂、标准鱼塘等，发展适度规模经营的专业大户和渔农业企业。大力扶持发展渔农民专业合作社，加强渔农民专业合作社规范化建设。加强渔农民素质培训，提高渔农民思想文化道德素质。拓宽渔农民就业创业领域，营造渔农民创业创新环境。推进产业功能区建设，做大做强特色块状经济和各类专业市场，全面提升特色产业集群化水平，带动更多的渔农村中小企业和家庭工业参与专业化分工与协作，促进更多渔农民创业就业。大力发展渔农业生产性中介服务业、渔农村社区服务业、连锁配送商业服务业、渔农家乐休闲旅游业等渔农村新型业态，拓展就业创业空间，促进渔农民分工分业。出台积极的扶持措施，鼓励渔农民走出去投资创业和务工经商，推进渔农民跨区域转移。
   （四）推进渔农民生活方式转变，改善渔农村人居环境。统筹城乡规划，提升村镇建设水平。按照城乡经济社会统筹发展的要求,?科学编制和完善城区、小城镇、渔农村社区人口集聚、产业分布、基础设施、农田保护、生态涵养等经济社会发展的各类规划，今后三年完成渔农村社区集中居住区布点规划。采取缩减自然村、拆除空心村、保护文化村、改造城中村和实施“小岛迁、大岛建”等多种途径和办法，加快推进渔农村社区集居点建设步伐。加强对乡镇、渔农村社区（村）的规划建设指导，为渔农民建房提供符合海岛环境和地理条件的住房样板，加强渔农村建房质量监管。积极实施村庄环境整治，切实加强渔农村基础设施建设。深入实施“千村示范、万村整治”工程和渔农村小康社区创建，坚持地上环境整治和地下污水治理相结合，扎实推进道路硬化、垃圾处理、污水治理、卫生改厕、村庄绿化、立面美化等重点项目的实施。按照提高城乡基础设施建设资源利用和共享水平的要求，统筹推进渔农村公路、城乡公交、供水供电、信息通讯和渔农村信息化、电气化等基础设施建设。建立渔农村卫生保洁、绿化养护、路灯照明、村道维修等各项设施管护长效机制。
   （五）积极推进统筹城乡综合配套改革，加快建立有利于城乡一体化发展的体制机制。一是要深化收入分配制度改革，多途径提高渔农民收入水平。要通过提高渔农业竞争力和减少渔农业劳动力来提高渔农民务农收入，通过提升渔农民在二三产业就业技能和保障渔农民工合法权益来提高渔农民务工收入，通过鼓励渔农民技能和保障渔农民工合法权益来提高渔农民务工收入，通过鼓励渔农民创业来提高渔农民的资本经营和财产性收入。同时，按照“工业反哺农业、城市支持农村”的思路和“多予、少取、放活”的方针，进一步扩大公共财政对农村的覆盖范围，切实将政府对基础设施投入的重点转向渔农村，加快土地使用制度创新步伐。二是推进渔农村金融体制改革和创新。全面实行小企业贷款风险补偿制度和支渔支农贷款风险补偿制度，引导金融机构加大对新渔农村建设的投入力度，积极支持渔农民创新创业，充分发挥渔农村信用社在渔农村金融中的主力军作用。积极开展渔农户创业和扶贫小额贷款业务。三是深化渔农村综合改革。不断深化渔农村新社区体制机制建设，进一步完善“一社区一村一经济合作社”的模式，在渔农村新社区逐步渗透城市社区的管理方式，通过渔农村社区与城市社区帮教结对，推进农村社区向城市社区过渡。不断加强新社区在渔农村的社会管理和公共服务职能。按照建设服务型乡镇政府的要求，切实加强乡镇社会管理和公共服务职能，建立起精干高效的渔农村基层行政管理体制。
    推进就地城市化是基于普陀区情的客观选择，是适应时代潮流，符合城市化发展规律的。这种模式的选择是构建社会主义和谐社会的必然要求，有利于破解城乡二元结构，实现公共服务均等化，有利于推进全面小康和现代化的进程。
 参考文献：
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【2】章寿荣.《新农村建设与就地城市化道路》 第四期中国现代化研究论坛 2006.
【3】汪冬梅:《中国城市化问题研究》中国经济出版社2005.
【4】张永贵:《加快城镇化的战略选择》国计划出版社2005.
【5】王石奇.《统筹城乡发展 缩小城乡差距—北京怀柔区城市化的经验》 《前线》 2005.1
【6】郑红梅《深圳农村城市化探析》特区经济2005（6）
【7】杨世松. 《“就地城市化”是中国农民的伟大实践》理论月刊2008（7）
【8】张颢瀚、章寿荣《中国城市化道路的两种路径》《学海》，2005.6
【9】《舟山市普陀区第十一个五年规划发展纲要》
【10】《舟山市普陀区政府2009年政府工作报告》
【11】《普陀区发改局2008调研成果集》