在建设浙江舟山群岛新区中加快城镇化发展进程的探析
作者：汤满初
2011年6月，国务院正式批复设立浙江舟山群岛新区，这给舟山在更高起点上加快推进城镇化建设注入了强劲的活力和动力。机遇千载难逢，我们关键是要走新型城镇化道路，达到“健康城镇”的目标。即健康、安全和高质量的自然环境，稳定、可持续的生态环境；能够满足全体城镇居民的食品、用水、居住、收入、安全和就业等所有基本需求；居民拥有各种各样的机会和丰富资源，相互间有密切的联系和交流；城镇经济呈现多样化，富有创新精神；所有居民都能够享受高质量的教育、文化、医疗和保健服务，健康良好。从而更好地建设浙江舟山群岛新区。为此，要做好以下几项主要工作：
一、解放思想、更新观念，进一步培育、增强加快推进城镇化建设的理念
一是要增强机遇意识。2011年6月国务院正式批复设立浙江舟山群岛新区，这是舟山解放以来的前所未有的重大突破。建设舟山群岛新区成为国家重大战略决策，舟山由此踏上了大开发、大开放、大发展的历史新进程。这就需要一个更大、更优的平台，来托起舟山腾飞的翅膀。应该说舟山推进城镇化的最好机遇已经来临，邓小平同志曾说，时机是稍纵即逝的东西，不像地下埋的煤，今年挖不了明年再挖也跑不掉。对舟山来说，大发展的机遇并不多，我们要以历史的高度责任感和紧迫感，抓住、珍惜、用好这难得的机遇，千方百计地加快发展。
二是增强协调发展的意识。坚持城市中心城区与小城镇建设协调发展。城市中心城区人口和产业密集，经济发展水平高，也是创造社会财富的主体。小城镇是城镇化的一个过程层次，在联结城乡、带动渔农村经济社会发展方面有巨大优势，两者发展并不相悖。从舟山这个千岛之城来说，促进人口高度集聚，无论从地域分布、国防建设、产业布局还是从生产生活考虑是不现实的，必须把握集中与分散这个“度”。我们需要城市中心城区，更需要关注渔农民，要让他们集聚到小城镇中去，享受城镇化带来的幸福生活。坚持城乡协调发展。城镇化建设不同于新农村建设，但两者相互影响，相互作用。城镇化是统筹城乡发展、实现共同繁荣的纽带和桥梁。一方面可以把渔农村富裕劳动力从传统的渔农业生产中解放出来，推动渔农业的规模化、产业化、现代化；另一方面可以增加城镇人口，扩大渔农产品消费市场。我们要坚持工业反哺渔农业，新型城镇化引领新渔农村建设，促进城乡一体化发展。坚持区域协调发展。舟山海洋、海岛资源丰富，深水港口举世罕见，具有连江通海的特殊区域优势，舟山也是我国大陆唯一直接深入太平洋的战略要冲。我们要充分发挥优势，深入实施“山海合作”工程，以产业对接、基础设施、旅游合作、金融信息、科技人才为重点，主动融入长三角一体化发展。凭借长江流域雄厚的经济实力和科技实力，拓展发展空间，成为我国东部沿海地区面向东亚、融入世界，联结长江流域强大战略经济体的第一桥头堡。
三是要增强权变意识。事物是在不断发展变化，我们城镇化的思维也要与客观规律相符合，实现三大转变：第一，由传统发展模式向新型城镇化发展模式转变。新型城镇化就是以人为本、资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐、城乡协调发展、经济社会可持续发展的区域发展新模式。不仅是一个经济总量的概念，更是经济质量、发展空间、社会建设、文化建设、生态建设和人的文明素质发生深刻而崭新的变化。它从一味追求高楼大厦、国内生产总值，回归到自然发展的生态，城镇发展的质量。我们要通过新型城镇化，打造一个新舟山。第二，由数量扩张向规模、水平提高转变。城镇发展应当摒弃片面追求数量的做法，坚持有所为有所不为。先进地区城镇发展的进程表明：只有在驻地人口超过3万人，且基础设施良好的城镇，才能有效地发挥城镇的各项功能，具有较高的综合效益。所以要坚持以已有县城和有条件的建制镇为基础，有选择、有重点地稳妥推进，形成最佳的集聚效应和快速发展能力。第三，由单一性向多元化发展转变。城市中心城区、中心镇、一般建制镇要协调发展，实现城镇规模结构的多元化。适应舟山市经济社会发展和自然选择结果，实现城镇空间布局的多元化。各地城镇化的速度和水平有差异，我们应因地制宜，实现城镇发展阶段的多元性。实行就近进城、异地进程、梯次转移相结合，实现城镇人口扩张多元化。坚持新建、扩张与改造并举，以“改造”为主，实现城区扩展多元化。坚持分工与合作，实行“一镇一特”，实现城镇产业结构多元化。坚持差异化，实现城镇风格的多元化。
二、准确定位、合理布局，为推进城镇化提供科学的规划体系
一是要正确处理城镇化与建设舟山群岛新区的关系。浙江舟山群岛新区是我国继上海浦东、天津滨海、重庆两江新区后又一个国家级新区，也是国务院批准的我国首个以海洋经济为主体的国家战略层面新区，表明舟山未来的发展要以新加坡、香港及其它几个国家级新区为标杆，迎来新一轮大发展，具有开放性、全面性、特殊性、先导性、示范性的特点。它们之间相互联系、相互影响，又各有侧重。其中城镇化是浙江舟山群岛新区建设的基础和平台，反过来舟山群岛新区的建设又会进一步促进舟山城镇化的发展。
二是明确城镇化建设的总体定位和功能定位。根据舟山发展的全国坐标、长三角方位和阶段性特征，以及舟山的地理位置、自然环境和产业特点等，舟山城镇化建设的总体定位应是“着力建设在长三角地区世界级城市群中，具有海岛特色、城乡一体、山河秀美、生态和谐的群岛型港口宜居城市”。目前，舟山市的经济功能定位是，浙江海洋经济发展的先导区和长江三角洲地区经济发展的重要增长极。文化功能是，国家海洋科教基地，海洋文化名城。生态功能是，海洋海岛综合保护开发示范区，群岛型、宜居的花园城市。政治、社会功能是，新时期我国推进实施国家重要发展战略的先导区，我国海洋综合开发试验区。根据舟山市的总体定位和各项功能定位。在舟山市中心城区以及重点开发利用和保护岛屿主体功能定位已基本明确的情况下，各中心镇以及其它建制镇应结合实际进行相应的城镇主要功能定位，明确城镇化发展的方向和目标，统筹海洋、海岛开发、努力实现可持续发展。
三是优化群岛空间布局和城镇空间形态。舟山市“十二五”规划纲要（草案）对舟山群岛全域做出了空间布局，就是要构筑“一体、两翼、三圈、诸岛”的总体格局，“一体”指的是舟山本岛及跨海大桥沿线岛屿为舟山开发开放的主体。“两翼”指的是岱山本岛、泗噍及衢山等北部岛屿为北翼，六横、桃花等南部诸岛为南翼。“三圈”指的是，以中国（舟山）海洋科学城为中心的核心圈，定海、普陀本岛区域为本岛区，本岛外其它岛屿为外岛圈。“诸岛”指的是要充分发挥岛屿的独特战略价值，建设一批特色功能岛，如港口物流岛、科技教育岛、生态保护岛等。并提出走新型城镇化道路，建立以圈规划、以圈建设的群岛型城镇化空间形态，着力打造以中国（舟山）海洋科学城为核心的中心城区建设，促进普陀、定海城区有机更新，加强岱山、嵊泗县城建设，培育六横等海岛小城市和一批中心镇、中心村。这里需要关注的是对城镇密集的区域，可进行行政区划的合理调整和有效合并，以经济区域代替行政区域，使城镇在空间地域上形成有机的整体。
四是重视规划的先导作用。规划可以使城镇建设科学、布局合理、发展协调。首先规划要高起点。只有坚持高起点、构筑优越的投资及人居环境，我们的城镇才能产生吸引经济资源的集聚效应，呈现旺盛的生机和活力。因此，建制镇一定要按城市化而不是集市化的目标进行超前规划，总体规划不仅是描述大的框架，而且要对产业方向、资源利用、环境保护等进行规划并提出要求。其次，努力形成功能清晰、融合协调的规划体系，认真编制浙江舟山群岛新区等重大规划；修编完善市域（镇域）总体规划、土地利用总体规划和各行业“十二五”专项规划、重大建设项目规划，形成规划体系。同时要注意各层次规划的纵向和横向的融合，坚持城镇总体规划及土地利用规划、经济和社会发展规划、生态环境保护规划相衔接，市域总体规划、中心城区规划与片区规划的衔接，镇区的总体规划和建设规划与控制性详规、修建性详规相衔接。第三，强化规划的约束力。改革完善规划的管理体制，尊重和维护规划的稳定性、严肃性、权威性和科学性，做到“一张蓝图全覆盖、一张蓝图管到底”。强化城乡空间管制，明确不能建设和必须保护的战略空间，划定城镇增长边界，促进城镇紧凑布局、集约发展。在区域层面要确定禁止建设区、限制建设区、适宜建设区；在城镇层面要划定水体、绿化、历史文化保护、基础设施建设等控制线，保护好城镇的水系、绿化空间和历史文脉。
三、整合要素、提高产业核心竞争力，为城镇化发展提供根本的物质基础和持久动力
要有效推进城镇化，必须强化产业与城镇的结合，以产业为依托，立足当地资源、区位、交通、人文、信息等方面的优势，选择、培育主导产业和具有比较优势的产业，形成城镇发展的经济支撑体系。
1.加快“三基地”建设，进一步增强综合经济实力。一是建设大宗商品国际物流基地，全力打造国际物流岛。加快港口开发建设，规划建设“一港多区”保税港区。加快建设外钓、鼠浪湖、黄泽、马岙等国际性深水港口集群，重点开发衢山、大长涂、六横、金塘、洋山和本岛北部岸线，成为国际物流岛的核心区域。推进航运业发展，着力构建“三位一体”港航服务体系。努力实现舟山港口向综合物流贸易港口转变，打造全国重要的铁矿砂中转贸易、煤炭中转加工配送、油品中转贸易储存、粮食中转加工配送、化工品中转储运加工、集装箱中转运输等六大基地。建设我国重要的大宗散货国际性、综合型枢纽港和外贸集装箱集散基地。
二是建设现代海洋产业基地，提高产业核心竞争力。要以海洋产业集聚区建设为依托，加快建设船舶、海洋旅游、临港石化和大宗物资加工等产业集群。积极培育临港装备、海洋生物、新能源和海水综合利用等战略性新兴产业，重点突破海洋工程，成为全省最大的海上能源基地和全国海洋新能源开发示范基地，成为全省、全国海水淡化和综合利用示范城市和产业化基地。积极推进纺织、螺杆、汽配、电子电机等传统行业改造，加快信息化与工业化融合发展。做大做强建筑业，培育有舟山特色的涉海类建筑产业。加快发展现代海洋服务业，建设六大特色海洋旅游区，打造五大时尚海洋旅游基地，科学规划、有序推进四大类主题旅游岛屿，努力把舟山群岛建设成为国际著名的佛教旅游胜地和群岛型海洋休闲度假旅游目的地。积极发展流通加工、分拨配送、国际采购、转口贸易等生产性服务业，加快海事会展、海事法律、航运咨询等港航服务业发展，把舟山建设成为长三角重要的港航物流服务基地。促进房地产业平稳健康发展，促进商贸业态和模式创新。
三是建设国家级海洋科教基地，增强自主创新能力。建设海洋科技、教育和人才集聚高地，是增强城市发展软实力的关键。增强海洋科技创新能力，重点开展海洋生物医药、水产品精深加工、水产养殖、港口物流、海洋工程、船舶及船配设计制造、海水淡化、海洋新能源开发利用、海洋环保等领域的关键技术研发。以海洋科学城为载体，深化与国内外高等院校及科研机构的合作，大力推进科创园区、省海洋开发研究院、摘箬山科技示范岛等重大平台建设，促进产学研紧密结合，促进关键核心技术研发和成果转化。要全面实施中长期人才发展规划，大力实施海洋科技领军人才集聚等重大人才工程，完善人才培养、使用、激励和保障机制，建设海洋经济人才高地。加快教育事业改革发展。把舟山教育打造成为具有海洋特色的现代化教育强市，建设全民学习、终身学习的学习型社会，把职业教育打造成全市经济发展的实用人才基地，积极发展海洋高等教育。
2.依托海洋产业集聚区，形成各具特色的城镇产业格局。一是优先发展海洋产业集聚区。努力把海洋集聚区建设成为我国海洋综合开发重要示范区、长三角主要的海洋产业集聚区和浙江海洋经济发展核心区。舟山海洋产业集聚区为“一城诸岛”。“一城”指中国（舟山）海洋科学城，包括现代临港产业园区、现代物流区、科技创意研发区、港航综合服务区、高教科研区、生态休闲区等。加快实施城市与产业互动、先进制造业与现代服务业并举的发展策略，全力打造绿色智慧城市。“诸岛”特指金塘、六横、衢山、舟山岛西北部、岱山本岛西部、泗礁、朱家尖、洋山、长涂、虾峙等主要产业岛。着力发展大产业、承接大项目、培育大企业，把上述岛屿打造成各具特色的海洋产业示范区、经济转型先导区。
二是坚持二、三产业协调发展，逐步形成有集聚规模、有区域特色的产业格局。在扩大招商引资，把新项目、新企业引入城镇，以及产业从城市中心城区向周边城镇、大岛向小岛有梯度转移，为城镇产业发展拓展空间的同时，加强对乡镇工业布局的引导和调控，抓好现有企业整合，促使其向城镇和工业园区集中，推进体制、管理、技术和产品创新，彻底解决乡镇企业布局分散、结构雷同、规模小、产业化程度低、市场单一等深层次问题。抓好工业园区建设，各县区和有条件的建制镇要认真谋划工业园区建设，扩大招商引资，加快工业发展，向着“产业园区化、园区城镇化”推进。在这里，需特别注意不要镇镇搞工业园区，要按照集约原则、统筹管理，使工业园区能创造最大的经济和社会生态效益。加强城镇建设，加快第三产业发展，为产业集聚和发展提供人才、资金、技术、信息和基础设施共享等支持。
四、加快改革、创新机制，为城镇化提供良好的宏观政策环境
舟山要通过先试先行，创新机制体制，成为我国科学管理、开发、保护海岛和海洋，促进海岛地区科学发展、和谐发展的示范区。这意味着开发开放规则的重新调整和创新，意味着舟山的发展有望得到国家层面的特殊政策的全力扶持，也给舟山城镇化建设带来新的动力。我们要用新思路破解各种难题，用新举措创造新业绩，用新模式打造新优势。
1.加大优惠政策争取力度，进一步促进开发开放。全力争取国家和省在开放政策、用地用海政策、财税政策、航运政策、基础设施政策、产业政策、金融和投融资政策、审批管理权限下放等方面给予浙江群岛新区有力的支持。如争取实施“以岛养岛”政策；将六横、金塘港区开辟为一级航运开放口岸；使全球最大的综合港口宁波—舟山港统一规划、管理，争取和上海港一样享受财税减免、邮轮母港、离岸金融、租赁等优惠政策，建立舟山保税港区，进而建立自由港城或自由贸易区；积极创建舟山群岛海洋旅游综合改革试验区，推进舟山机场扩容，争取获得参照海南国际旅游岛的免税购物等政策；探索海洋综合开发区金融创新，合作建立或引进海洋开发银行，发展船舶、航运融资等金融服务，并争取开展涉海中小企业联保贷款试点；尝试海域使用权及流转改革，探索完善岸线有偿使用制度，开展渔农业用海转为建设用海等改革试点，争取创新无居民海岛和海域等审批权限等。
2.调整人口政策，完善劳动就业和社会保障机制。未来10—20年是舟山大开发、大发展的最重要时期，城镇化发展不仅需要有特有的大产业、大项目，更需要有一定的人口集聚和消费市场作为基础、有适应产业发展的高素质的劳动者。而从2001年到2010年，舟山人口自然增长率除2004年、2007年外，其余年份都是负增长，并从2001年的-0.03‰扩大到2010年的-1.21‰，加上外出就学、创业及工作调离，本地人口不断减少。外来劳动力就业、创业又不稳定，人才和劳动力短缺现象越来越严重。为此建议，允许二个独生子女结合的家庭，以及一个独生子女与有二个子女家庭的孩子组成的新家庭，在全市人口自然增长率未达到零增长或全省人口自然增长率的条件下，生育二个孩子；鼓励舟山籍的学生毕业后返乡建设，在公务员、事业人员招考和就业方面采取特殊政策；在更大范围、更深层次上实施“居民职业培训”工程，对没有就业的城镇居民及已经或即将向城镇转移的渔农民进行大规模的就业前职业技术培训，对已经就业的人员开展职业拓展性培训。建立和健全城镇社会医疗保险、社会养老保险、社会救济福利、社会就业这四大保障体系，实现城乡劳动力身份平等、机会平等、权益平等。
3.实行更加灵活务实的户籍管理制度。长期以来，政府强制性地利用户籍管理制度把渔农村人口基本上固定在他们祖辈生活的地方，严重地阻碍了渔农民的进城进镇。而近年来，到舟山就业、创业的外来人口大幅增加，据统计，2009年上半年全市登记的16周岁以上的暂住人口达32.77万人，另有16周岁以下的流动儿童1.4万人，但他们在舟山享受的社会保障、子女教育、医疗服务、慈善援助、就业指导等方面同城待遇少，不能安居乐业。因此，必须积极争取政策，促进一些城镇的“两栖渔农民“和外来人口能在城镇定居置业。对被征用土地特别是因城区扩展而失去土地的农民，要把土地增值还给他们，使他们有资本融入城镇。允许农民从原承包地获取利益，降低进城的机会成本。在城镇有住房、且有稳定工作达到一定年限和标准，可申请转为城镇户口。对外来人口要管、“予”结合。加强分类管理，建立鼓励外来人口融入舟山的激励机制，对为舟山发展和繁荣作出贡献的外来劳动者，还应得到在本地办理城镇户口的政策惠顾。
4.进一步加强土地管理体制改革，一是合理运用国家、省赋予的政策。《浙江海洋经济发展示范区规划》提出，为实现重要海岛的高效集约开发，在新一轮土地利用总体规划修编中，通过在全省范围内统筹安排用地指标，合理确定舟山新增建设用地规模、耕田保有量和基本农田保护面积，探索国家重点项目占用耕田的补充办法。依据海洋功能区划，在严格论证的基础上，适当扩大围填海规模。我们应当用足这些政策。二是制定和完善有利于城镇健康发展的土地制度。积极探索渔农民进入城镇后原有承包地和宅基地的流转机制，给放弃原住宅地使用权的进城渔农民在购房等方面予以补助或置换。对占地不同及重点发展的城镇采用不同的政策。对于建成区人均占地面积超过一定标准的城镇，要重视旧城更新改造，通过挖掘现有潜力来解决，严格控制新增城镇建设用地审批。对未达到城区规定面积标准的城镇及中心镇，在科学规划的基础上，应合理扩展城区面积，积极吸引和转移周边村镇人口，变郊区为城区，变渔农民为镇民。并建立用地的置换和存量调整机制，以县（区）为单位实行耕地总量平衡。
5.多渠道筹集建设资金。建立健全政府、社会、个人多元化投融资体制。政府要抓好土地资源整合，管好土地市场，促进房地产业发展；支持城镇公共设施和公益事业发展，成为拉动城镇投资建设的重要渠道。按照谁投资谁收益、谁开发谁使用、谁经营谁管理的原则，放宽民间资本准入限制，大力挖掘社会资金的潜力，吸引企业、社会各界和居民以多种方式参与城镇基础设施和公共设施的投资建设和经营。金融机构要加大对城镇建设及进城渔农民、外来民工购置房产、创办企业等方面的借贷款力度，拓宽服务领域。
五、夯实基础、加强管理，积极稳妥推进城镇化水平的不断提高
“十二五”期间，舟山城镇化发展由追求速度转变为速度、质量并举，更要注重和完善城镇功能，使之更好地服务居民生活质量的提升。
一是要提高城镇的综合承载能力。要把建制镇、中心镇、小城市建设与区域中心城市功能提升、人口集聚和渔农村现代化结合起来，不断挖掘城镇的生命力、提高经济竞争力、激发城镇创新力、保持生态持续力。处理好新区拓展与旧城改造的关系，城镇建设应可能利用现有基础设施，保持与周边地区的有机联系，避免“蛙跳式”前进。引导城市中心城区功能适当疏散和产业结构优化，缓解交通、居住、环境等方面的压力，避免“城市病”。鼓励土地综合利用，采用小街区、高密度的空间模式，进行紧凑的、以步行规模为基础的开发，并将购物、服务、办公和公共交通设施布置在住宅附近，以利居民步行逛街、方便出行，提高宜居生活水平。
二是加强城镇基础设施和公共服务设施建设。城镇要集聚各方面要素，增加吸引力，必须加强基础设施和公共服务设施建设。城镇的供水、供电、道路、住宅以及有关公用设施应当逐步完善，并与城镇发展规划相适应。要进一步推进交通、水利、能源、信息四大基础网络建设。强化群岛间和岛内交通，构建有效衔接、高效便捷、安全畅通的综合交通体系；坚持“蓄、引、调”多措并举，加大水源工程建设力度，实施饮用水提质；加快重大电源工程建设，基本建成智能电网；拓展天然气应用，发展风能、光能等清洁能源；推进“三网合一”，实施“数字惠民”行动，提升城镇信息化水平。加快保障性住房建设，满足多层次住房需求。提高市政公用设施服务的覆盖面和保证率，优化教育、医疗、文化等基本公共服务设施布局，推进基本公共服务面向全体居民。有序推进工业等危险源搬迁和“城中村”、“外来民工集聚区”、“城乡结合部”改造，增加中心城区公共活动和建设的空间。开展城镇地下空间规划利用，坚持基础设施地下、地上同步建设。
三是提高城镇综合管理和服务水平。城镇发展既要重视建设，更要重视管理。要建立协调、高效、合理的城镇管理体系，调动各方面的积极性。利用现代信息技术，创新管理手段，推进数字化城镇管理。加强社会管理，坚持源头治本，建立完善多元化矛盾化解机制。坚持“打防”并举，广泛开展以城镇治安防控、市容卫生为重点的社会综合治理工作，为城镇建设和经济发展创造良好的环境条件。建立高效的城镇公共安全保障体系，提高有效应对各种自然灾害、事故灾难与突发事件的应急反应能力，特别是要建立健全地质灾害和海洋灾害预警体系，提高海洋经济发展气象保障能力。坚持城镇管理德治和法治相结合。人的素质现代化是城镇化的一个有机组成部分，我们必须加强居民的思想道德、日常行为规范教育及心理疏导，增强法治观念，引导进城渔农民和外来民工逐步摆脱落后的思想意识和生活方式。同时建立健全城镇各种管理的规章制度，加大执法处罚力度，发挥规章、制度的警示和规范作用。
四是走生态立市道路，建立海洋生态文明城镇。城镇的发展要根据资源环境承载能力，确定不同岛屿、城镇的主体功能，统筹人口分布、产业布局、国土利用和城镇格局。坚持绿色发展导向，不断优化海洋产业结构，努力构建附加值高、资源消耗低、环境污染少的生态型现代产业体系，节约、集约的海洋资源利用体系和企业循环生产体系。着力提高绿色建筑比重，加快对老旧建筑的节能改造。加强城镇循环利用设施建设，提高可再生资源的利用率。大力发展绿色交通，建设城镇公共交通体系，努力增加城镇绿色空间。加强海洋、海岛生态资源保护修复，控制治理入海污染源，保护和建设海洋湿地，维护海洋海岛原生态自然环境，逐步实现海洋生态环境的良性循环，保障海岛城镇化发展的可持续性。
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