包容性增长与海洋渔区渔民社会保障——基于渔民与农民比较的视角

    一、问题的提出
    渔民是我国大农民范围内的一个独特社会群体，与狭义农民、牧民及林农相比，渔民具有其特殊性，这一群体是农村人口的重要组成部分，渔业生产活动对于维护我国海洋国土主权、维护国家的食物安全具有独特作用。渔民现在面临的“三渔问题”要比“三农”问题突出。构建和谐社会、促进人与社会全面发展，需要重视渔民问题，而渔民的社会保障问题又是当前“三渔问题”的重要方面。
国内众多学者从不同的角度对农民的社会保障问题进行研究，对渔民社会保障问题一定程度上被边缘化了，只有较少的学者关注渔民的社会保障问题并进行研究。主要的观点如下：一是单纯从渔民的社会保障某一方面进行分析，如养老保险制度构建方面来构建[1]，从渔民最低生活保障问题方面研究[2]；二是把社会保障作为一种政府提供的公共产品从公共政策的功能角度分析实施渔民权益保障政策的必要性；[3]三是通过对中国海洋渔民风险承担及社会保障状况的分析,结合中国的政策、国情与实践，提出由社会保险、商业保险和互助保险等方式共同构建和完善中国全方位、多元、规范的社会化混合性海洋渔民社会保障体系的建议[4]。这些研究都是从构建农民社会保障体系的视角来分析我国渔民社会保障问题的，有时过分强调渔民和农民的同质性、相似性，没有看到“三渔问题”其实比三农问题更复杂，特别是没有看到渔业生产与一般农业生产差异性，在一定程度上忽视了渔民与农民存在的天然差异。与种植农民相比，渔民生产生活依赖渔业，除了渔船、渔具等基本生产资料外没有土地经营权，不能从土地上获得底线意义上的生存保障。现实中，一些沿海地区虽然把渔民的社会保障纳入农民的范围之内，通过构建和农民一样的社会保障体系来实现对渔民的覆盖，但是保障水平低，没有考虑到渔民这个特殊群体的特殊性及“三渔问题”的复杂性。
    本文基于以上问题展开探讨，以系统比较方法，以包容性增长理论为依据，以维护渔民权益为核心，以建设社会主义和谐新渔农村为目的，建设失海渔民利益补偿机制、渔民基本生活保障等一系列渔民社会保障制度，共同构建和完善中国全方位、多元、规范的社会化混合性海洋渔民社会保障体系，使广大渔民公平的分享海洋经济发展的成果。
    二、渔民比农民更需要社会保障
    渔民虽然从广义上看属于农民的范畴，但是从生产生活的环境、对生产工具的依赖及生产方式看，渔民更接近产业工人。因此，在社会化大生产过程中，渔民要比农民面临更多的发展风险，更需要社会保障。
    （一）渔民的发展潜力低于农民
    1.渔民的收入增长潜力低于当下的农民
    改革开放以后至上世纪 90年代中期以前，无论是收入水平还是增长速度，渔民都远远超过农民，接近城镇居民，有的地区甚至超过城镇居民。但近年来，特别是进入 21世纪以后，在我国市场经济迅速发展的情况下，渔民经济收入却呈现出增长潜力明显不足、低水平徘徊不前的态势，渔民与城镇居民的收入差距不断扩大，不少渔民经济上陷入贫困[5]。
根据国家统计局数据，2012年农村居民人均纯收入达到7917元，实际增长10.7%，连续三年增幅达到两位数以上，高出GDP实际增速2.9个百分点，延续了快速增长势头。在渔业发达的舟山地区，1995年以后随着渔业资源的衰退和市场供求关系的变化，渔民收入出现了多年徘徊甚至下降的状况。2001年，舟山市渔民的人均纯收入为4921元，与1994年相比年均增长率只有0.4%，连续7年徘徊在4750元上下。近20年来，虽然渔民人均纯收入高于农村居民人均纯收入，但增长幅度大大低于农民，其收入增长潜力有限，而且低于城镇居民人均收入，并且与城镇居民人均收入差距在进一步扩大。
    2.失海渔民转产转业比农民困难
    渔民文化素质普遍较低，转产转业能力弱。由于渔民长期生活在海上，接受信息少，渔民技能单一，加上就业观念陈旧、大量渔业沉淀资产、城乡二元结构、社会保障制度不健全、劳动力市场建设滞后等原因，致使渔民再就业竞争力极弱，转产转业困难；而且发展养殖生产所需的场地和技术，对不少渔民来言，又是一道坎；渔民又身处海岛，就业空间狭小，再加创业能力和实力不足，就业相对困难。从失海渔民本身的再就业能力看，多数从业渔民在40岁以上，由于年龄偏大、就业技能对渔业生产存在严重的路径依赖，无法脱离渔业生产实现非渔化就业，因此这些渔民一旦失海则陷入“要地无地、要海无海、上岸无路、就业无门”的窘境。据有关调查资料，舟山市下海劳力中50岁以上占了24.28%，30岁以下只占12.5%，其中渔船老大50岁以上占了23%，30岁以下只有5%，小学以下学历占了近一半，高中以上学历只有2%左右，劳动力素质较低和后备补充缺乏问题已十分突出。
    3.渔民比农民面临更严峻的经营成本上涨
    近几年由于石油价格不断上涨，农业投入比重相当大的物资都是石油产品，如化肥、农药、薄膜等，导致农民的生产成本的也水涨船高。但是石油价格上涨对渔民的渔业生产影响最大，要占到捕捞渔业生产总成本的70%以上，燃油价格高位徘徊，导致渔业经营成本大幅提高。国家虽然进一步加大渔业燃油补贴力度，将渔用柴油纳入补助范围，缓解了油价上涨带来的压力，但是补助效果不理想，仅为股东渔民享用，受益面窄。2010年渔用燃油的价格创了历史新高，最高价位出现在11月份，为7870元/吨，全年平均渔用燃油价格为6688元/吨（按每月月底价计算）。2011年全年渔用燃油价格普遍增长了20%。在2012年，由于受到国际原油价格波动的影响，全年渔用燃油价格徘徊在7700
元/吨左右。
    4.渔民面临外部风险比农民大
    与农民相比，渔民在生产、生活中有更多的风险和不稳定性。渔业捕捞业集生产风险、自然风险、经营风险、市场风险于一身，被联合国粮农组织列为全球最危险的职业。从行业生产安全看，渔业捕捞业一直是高风险的行业，渔业从业人员死亡率和伤残率均大大高于其它行业。海洋捕捞是高投入、高风险行业，极易受到台风、赤潮等自然灾害的影响。随着作业渔场的缩小和外移，海洋渔业资源的不断衰退，柴油价格的上涨，使得渔民生产、生活比城镇和农村居民有更大的风险性和更多的不稳定性。养殖渔业受养殖技术、风暴潮、低温、饲料等因素影响，养殖渔业的自然风险、经营风险较一般种养农业大。现在渔民生活完全靠一家一户自我积累、自我保障，渔民一旦年老、体弱，不能从事作业时，就没有了收入来源，会严重影响家庭的正常生活。由于海洋渔业的风险大，商业性保险机构不愿意承保，而水产养殖业保险、渔业互助保险没有纳入政策性保险范围之内。
    5.渔民的传统生产空间和农民相比容易被压缩
    首先是中日、中韩渔业协定的相继生效，使我国渔民失去了10万平方公里的渔场，此外受限制渔场还有26万平方公里。仅舟山一地，受此影响的生产渔船就近5000艘，涉及渔民2万人；其次，港口、通讯建设也大量侵占了渔民赖以生存的海域。目前整个舟山渔场管线密布、航线纵横，其中经过舟山渔场的各种管线超过170条。同时，随着上海国际航运中心洋山深水港建设、宁波-舟山港口一体化进程加快，外轮航线进一步增多，目前整个舟山渔场40%海域受到了限制。在广西，统计显示2007-2009年全区渔业水域被工业建设、旅游、公路建设等行业挤占使用面积达60637亩。再次，大量围海造地工程也侵占了渔民传统作业渔场。在海岛县浙江玉环，浙江省重点工程——漩门二期、三期围垦完成后，全县将减少近10万亩滩涂和浅海面积，5000名渔民将不得不转产[6]。
    6.渔民内部的分化比农民严重
    随着渔业生产体制从集体经济转向股份合作制，在股份合作制的兼并、重组过程中，渔民群体内部的贫富分化趋势也正变得严重。在渔业体制从集体合作制向股份合作制转变过程中，多数渔民选择了放弃股份，股份结构由此从全员持股变成少数人持股。在浙江舟山，渔船股份集中到了30%左右渔民手上，大部分渔民沦为没有生产资料的雇工，股东渔民与雇工渔民之间年收入相差悬殊。股东渔民的收入与雇工渔民的收入差距一般在几倍，甚至几十倍，使渔区产生了严重的两极分化[7]。
    7.渔民比农民有明显的劳动年龄界限
    渔民有着比较分明的退休的年龄，其劳动年限短。由于渔业劳动强度大、工作枯燥、时间长，一般50岁就需要上岸，而农民则没有明显的退休年龄。农民可以根据自己的身体状况加以调整，因此，对大多数农民而言，他们是没有退休年龄的。渔民受到年龄、体力、反应能力的局限，到了一定年纪的老年渔民是不适合、也不应该在海上继续作业的，渔民普遍存在着退休机制，这是不由渔民个人的意志为转移的，也不是自己可选择的[8]。
   （二）渔民的社会保障水平低于农民
    渔民的社会分工介于城市居民与农民之间，从工作性质看又介于工人和农民之间（捕捞渔民属于工人，养殖渔民属于农民），渔民既无城市居民的社会生活福利待遇，又无农民的集体土地和宅基地可以生存，使得渔民的社会保障问题被边缘化。虽然在一些渔村存在对“五保户”及“贫困户”的社会保障，但是从整体看广大渔村的社会保障无论在覆盖面还是保障拥有比率都是比较低的，存在城乡之间社会保障的差序格局。
    1.渔民的社会保障水平低，老年渔民更多依靠家庭养老
    由于制度设计方面的缺陷，年轻渔民对参加医疗保险及养老保险缺乏热情。先前退休的渔民完全依靠以往的积蓄、子女的赡养和集体的补助来生活。当年劳动收入大多用在了盖房、子女养育及婚嫁上，很少留有养老积蓄。
    2.渔区的集体经济趋于衰败，渔民原有的生活保障体系逐渐趋于解体
    在上世纪90年代以前，普通渔民的社会保障是依赖集体经济，集体经济以生活福利的形式向渔民发放生活补贴、实物，满足渔民部分养老、医疗、失业保障需要。在渔村经济体制改制的过程中，导致渔村集体经济已经碎片化甚至解体，无法支撑渔民原有的生活保障体系。同时，渔业股份制改革导致生产资料向少数股东集中，渔村普通渔民大多数以雇工身份在个私渔船上就业，加上渔业资源的衰退，养老保险和医疗保险，更没有其他福利待遇，甚至连船上必须配备的如雨衣裤、雨靴、手套等劳保用品也要自己配备。
    3.渔民的渔业权益受损得不到有效保护，且没有失业、养老保障
    农民失地能够得到政府提供的失业、养老等方面的社会保障，他们没有后顾之忧。由于海域、滩涂属于国有，渔民没有专有水域滩涂养殖使用权，地方政府在沿海工业化过程中任意变更海域使用性质、围垦造地，忽视渔民的生存权、发展权，损害渔民的用海权。而渔民一旦失海、失涂，一方面得不到政府的补偿，也无法主张自己的权利。除了部分渔民参与新农村合作医疗以外，渔民养老及最低生活保障基本还是空白。
    4.渔民没有土地作为最后的生存保障
    农民的农地具有公平性及福利性。所谓“公平性”就是指集体的每一成员都有获得一份集体土地的权利，体现“平均地权”的思想。所谓“福利性”就是指集体的每一成员都有获得集体土地耕作的权利，保证每一成员“有田可种，有饭可吃”。而渔民则没有土地作为生存的保障。
    5.渔民比农民更难以主张合法权益
    从法律上看渔民属于弱势群体，难以主张自己的合法权益。在乡村农民享有宪法高阶层次规定的土地承包经营权保护，能够有效主张自己的合法权益，即使权益遭受侵害也能得到及时救济。但渔民在海洋生产作业上是无法享有和农民一样权利，现行的捕捞许可和水产养殖许可制度缺乏民法依据，一旦水域、滩涂被其他主体侵占就束手无策，缺乏对抗他人不法侵害的正当权利，难以获得法律上救济。
    三、包容性增长理论视野下渔民社会保障体系的构建
    在人们反思对反贫困认识及社会排斥时，提出“对穷人友善的增长”。在此基础上，21世纪，亚洲开发银行和世纪银行先后提出包容性增长理念，倡导机会平等。“包容性增长”战略所期望实现的平等是多维度的，具体表现为获得机会平等、获得公共品及服务的平等以及社会安全网保障等[9]。包容性增长理论最基本的含义是公平合理地分享经济增长，包括四个基本内容：参与性、共享性、公平性、公正性。包容性增长，包含如下要素：让更多的人分享经济发展的成果；让弱势群体得到保护；加强企业及个人能力建设；重视社会稳定[10]。
    随着海洋开发力度和广度的不断加深，沿海地区的海洋经济发展突飞猛进，但是经济发展未必能够解决所有的问题，而包容性增长在本质上应该体现为发展过程、发展成果分享的公平。在海洋经济发展的过程中，作为发展主体的重要组成部分渔民群体内部也产生了收入分化极化、用海权益被大规模侵害、缺乏社会保障、普通渔民的生存等问题，需要在包容性增长理论指引下，构建共建共享海洋经济发展成果的机制体制，而渔民的社会保障体系建设就是其中重要的一环。
    （一）完善受损渔民的权益救济保障机制建设使渔民获得公平性增长
    包容性增长强调公平，强调机会公平、公平的获得公共产品及公共服务、发展与公平，公平合理的分享。
    建立失海渔民利益补偿机制及法律救助机制。探索建立海域征用补偿办法，建立类似农民土地征用补偿机制的海域征用补偿机制，建立失海渔民利益补偿机制。在条件成熟时制订“渔民海洋使用权利保障法”和“渔民渔业捕捞权益保障法”等相关法律。除国家和政府对“失海”渔民给予必要的经济利益补偿外，可与建立“谁开发、谁负责”的补偿办法相结合，使“失海”渔民在海洋开发中同样受益。
    实施国家财政转移支付的倾斜性的救济机制。针对海洋渔业调整和发展的实际需要，建立财政转移支付的倾斜救济政策，对渔船、渔业的双控（控制渔船数量、控制渔船马力）及双转（对部分渔民转产转业）进行救助，通过一定的法律程序及相关法规、制度，使之获得切实保障。调整国家对渔业柴油的补助方式，调整补贴范围，使补贴效果惠及每个渔民。
    建立海难事故救助基金制度。针对渔民作业区与航道相连或交叉，渔船频发碰撞事故而导致巨额损失及难以寻找肇事船的现实，需要建立海难事故救助基金，保障渔民群众生命财产安全。基金来源可以由国家补助、地方政府筹集和渔民出一些等复合方式来筹集解决。
    健全渔业互助保险制度。在渔民自愿的基础上，明确互保的地位，健全互保的险种设计，提高服务水平，完善管理体制。同时加大投入，建立渔业互保的财政补贴的长效机制，建立渔业巨灾风险保障机制，促进渔业互保事业的稳定发展，保障渔民获得充分社会保障。
    （二）确定与渔区经济社会发展相适应的渔民基本生活保障，使渔民共享海洋经济增长成果
包容性增长，强调经济增长的同时，增长也要可持续、协调，要关注社会领域。这种增长不是单纯的经济增长，而是要使更多的群众能够享受这种发展的成果，让社会上的弱势群体有足够的生存空间。因此，包容性增长是一个经济增长的过程，也是一个逐步实现共享式增长的过程。
    建立渔民基本生活保障金。此保障金包括基础性生活保障金和个人专户生活保障金两部分，基础性生活保障金主要从海域使用费及渔业柴油补贴总额中按一定比例提取。而个人专户生活保障金，则根据被保障渔民的年龄状况进行分层分档缴纳，并且合理确定个人缴费年限。60周岁以下渔民实行按年缴纳，缴费标准根据当地城镇职工平均工资水平分为多档，由参保人员自行选择缴费档次，多交将来多得。60周岁以上渔民实行一次性缴纳。同时不断提高地方政府在基本生活保障金筹集中的出资比例。对渔民的基本生活保障金实现县市财政统筹，条件成熟时可在沿海省内统筹，将渔民社会保障纳入城镇职工基本养老保险，实行市级社会统筹。
    建立多元渔民社会保障制度。随着沿海县市海洋经济的发展，需要以各县（市、区）为主体，根据当地的经济社会发展状况和消费水平，参照被征地农民基本生活保障水平，将渔民的基本生活、医疗、失业、养老等社会保障纳入农村社会保障制度范围内，使渔区渔民共享海洋经济建设的成果、实惠，体现海洋开发的意义，消除以往对渔民的忽视，保障渔民的社会保障权益不受侵犯。
    建立社会统筹和个人账户相结合的社保资金管理模式。对政府外加贴补的资金用于社会统筹，对渔民按实缴金额（包括集体承担部分）用于建立参保渔民个人帐户，并按照同期城乡居民一年期储蓄存款利率计算个人帐户利息。同时，对个人帐户转移、退出、继承都作了明确的规定。对于参保渔民先参加渔民社会养老保障，后参加本地城镇职工基本养老保险的，其个人帐户按缴费年度的全省职工平均工资折算缴费年限后纳入城镇职工基本养老保险。对于男不满60周岁、女不满55周岁的渔民，参加外地城镇职工基本养老保险或出国定居的，经本人申请，还可一次性退还其个人帐户本息。参保渔民死亡后，个人帐户中的本息余额可依法继承[11]。
    （三）开展有效的渔民职业技能培训，提高渔民参与发展的能力
    包容性增长理论中关注人的发展，关注人的因素，把人力资源的建设作为经济社会发展的核心动力，注重发展有利于就业，注重通过人力资源的充分利用来促进经济增长。
    在广大海洋渔区，由于渔民生产、生活的环境所限及公共产品供给的城乡差序格局存在，导致广大渔村公共教育落后，在缺乏经费保障的背景下，就业渔民的职业、技能培训需求不能得到有效满足，这大大限制了渔民人力资本的提升，也弱化渔民参与社会发展的能力，不利于渔民个体素质的提高。因此，各级政府要加大对渔村公共教育资源的培育和建设，有计划的组织渔民开展就业培训，使渔民掌握转产转业的技能，加快缩小城乡之间公共教育资源的差距，提升渔民参与社会发展的能力。
    （四）加大渔农村公共产品的供给水平，使渔民获得均等化的公共服务
包容性增长强调通过保障和改善民生实现城乡公共服务均等化，实现城乡、区域协调发展，使广大农民平等参与现代化过程、共享改革开放成果。
    完善渔村环境设施，建设渔村的道路、卫生设施、公共娱乐健身场所，让渔民在劳作之余，进出方便，环境卫生，休闲有场所，开展健康的娱乐活动，做到安居乐业，是社会主义新乡村建设的基本要求。现代渔业的发展需要市场信息、专业技能，如果服务不能跟上，信息渠道不畅，渔业生产中所需的各种信息服务就不能及时到位。应加大对渔村文化设施的投入力度，切实改善渔村生产生活环境，进一步提高渔民生活质量。
    （五）帮助渔民进行市民化转型，实现渔民的社会融合
    包容性增长实际上包含一种广泛的“包容”社会公平正义，不排斥任何社会阶层的社会融合、社会包容。
    渔民是一种职业，但社会上有一部分人歧视渔民，把渔民看成是一种身份，认为渔民代表落后，看不起、鄙视渔民。渔民是农民群体中的重要组成部分，在国家走向现代化的过程中，从渔民的主体性需要看，大多数渔民和农民一样，要进行现代化转型，即为了渔业可持续发展，需要减少渔民的数量，通过市民化最终使渔民转型。因此，需要实行城乡统一户籍制度，促进渔民合理流动，鼓励一部分渔民进城务工、经商，加速渔区城市化进程，使渔民变成市民，享有和市民一样的尊严、自由、权利，享有和市民一样均等化的公共品。
    四、总结及结论
    关于渔民的社会保障，从全国、全省的范围来看涉及渔民生活保障方面，至今没有统一的政策性文件规定。而构建渔民社会保障体系，有利于突破长期以来城乡分割的二元结构，促进了公共财政向渔区倾斜和公众服务向渔区覆盖；有利于突破传统的家庭养老模式，促进计划生育国策在渔区的贯彻实施；有利于克服过多依赖海洋渔业资源的养老保障，促进捕捞渔民的转产转业和渔区城镇化进程；有利于缓解渔区人口老龄化带来的矛盾和弊端，促进渔区和谐社会的构建。
    因此，本文的结论是：以包容性理论为指导，以维护渔民权益为核心，基于渔民与农民的天然差异性，发挥地方政府的能动力量，适应渔区工业化及渔村富余劳动力转移的大趋势，构建既适应渔民生产生活特点与需要，又同社会化社会保障相衔接，并完善社会保险、商业保险和互助保险等方式，共同构建和完善中国全方位、多元、规范的社会化混合性海洋渔民社会保障体系。