实施海洋行政管理战略之我见

随着陆地资源的减少，人类社会经济发展的增长点转向海洋。党的十六大明确提出了“实施海洋开发”的战略任务。加强海洋行政管理，创造良好的海洋环境，是实施海洋开发战略任务的重要举措。然而，在海洋开发过程中，部门和个人为攫取利润，置海洋环境和子孙后代福祉于不顾，进行超过海洋承载力甚至掠夺性的开发，严重破坏了海洋环境平衡，给可持续发展带来极大冲击。因此，转变管理模式和理念，提高和改进依法行政水平与方法，强化政府的监管作用，实施海洋行政管理战略，做到海洋环境保护和开发利用并举，使海洋经济向着可持续方向发展，防止或制止海洋环境问题的发生和蔓延，已成为开发和利用海洋所要研究解决的迫在眉睫的重大课题。
    
    一、海洋环境的特殊性要求实施行政管理战略
    
    （一）海洋环境的自然特性要求实施海洋行政管理战略。海洋有其自身的特殊性。一是多层次、复合性、多功能性等特征决定了开发利用的多行业性。同一海域，海底是油气田，水体是渔场，水面是船舶航道，拥有多种价值、多种功能。多行业的立体化开发以及对同一海区某种资源的竞相开发，如果缺少强有力的制约监督和协调力量，必将导致无序状态，不可避免地导致对海洋环境的破坏。二是流动性、关联性等特征决定了开发和利用的联带效应。流动的海水可把不同的海域联结起来，某一海域的开发利用必然影响到邻近海域甚至更大范围内的海洋生态环境，一处污染将对本处和其它地区海域海洋环境质量、资源生存条件产生直接或间接的影响，并有可能危及海岸带资源。而企业或个人则往往从自身利益、眼前利益出发，不会或根本不考虑全局和长远利益，一味进行破坏性开发，造成了严重的环境污染和资源浪费。尽管海洋有巨大的稀释、扩散、氧化、还原、生物降解能力，可容纳一定的污染物，但其净化能力也有一定限度。无节制地任意向海洋倾倒废水废物不仅会造成海洋环境的污染和损害，而且会导致其环境系统产生不可逆转的变化，使治理和恢复十分困难。因此，政府必须介入海洋开发管理，通过制订相关的政策法规，规范海洋开发行为，强化行政执法和行政管制，强行限制开发主体的排污行为，将污染控制在许可的范围之内，实现海洋环境的可持续利用。
    
    （二）海洋环境的经济特征要求实施海洋行政管理战略。海洋是一种典型的公共物品，具有公共性和外部性等特性，如为人类提供新鲜的空气、优美的风景、舒适的生存条件、大量的资源以及吸收容纳废弃物，任何人都可以在彼此没有竞争的情况下享用海洋提供的一切，不需要任何成本和代价。在海洋资源开发利用过程中，个体或企业只关注自身的成本和效益，为追逐利润的最大化而不顾社会成本和海洋环境，总是以最大限度滥用无需付费的海洋资源，所产生的外部性影响常常是负面的，生产所产生的污染物排放对公有资源、海洋环境而言是一种破坏。即生产者追逐自身利益的行为给整个社会带来了负面影响，其污染由他人或社会来承担，甚至要由子孙后代来承担，这就是经济学上所说的外部效应。一方面，有益性外部效应得不到鼓励，一些企业从事海洋环境保护工作使社会和他人受益，但自身却无法从受益的社会或他人那里得到回报。另一方面，一些企业或个人的不良行为所产生的负面效应没有得到应有的惩罚，造成资源的过度采撷和海洋环境的恶化，如公共渔场捕鱼都希望捕捞得多，但很少有人会主动为保护渔场和促进鱼类增殖进行公益性投入。总之，在公共物品面前，市场机制失灵。这就需要政府以权威部门、以公共管理部门的身份出面实施行政管理，实现对海洋环境资源的有效配置，尽可能地防止利用中的负外部效应。
    
    （三）海洋环境的管用矛盾要求实施海洋行政管理战略。发展海洋经济与保护海洋环境是现实存在的一对矛盾。发展海洋经济就意味着发展海洋产业，对海洋环境造成某种程度的破坏。经济发展的进程总是环境先恶化而后改善，环境污染和自然资源的枯竭是不可避免的代价，西方发达国家工业化的历史已经验证了这一规律。发展海洋经济而希望没有海洋环境污染是不现实的。但开发造成的污染强度不能超过海洋的承载能力，不能打破海洋平衡系统，影响到海洋生态环境，危及经济发展和人类生存。如果环境退化超过一定的生态阈值，环境退化就成为不可逆转的了。特别是在经济发展的初始阶段，如果海洋环境就已严重退化，那么以后将需要很长时间和很高的成本才能使之恢复，甚至可能无法恢复。所以，预先进行污染治理防止环境退化，无论从经济效益还是社会效益角度来看，都比将来海洋环境破坏严重时再治理要节省，而且还会阻止环境恶化的不可逆转性。为此，必须强化政府行政管理，通过制定统一的计划与规划，采取环境影响评价、排污申报登记、许可证制度等经济、法律及强制手段，对海洋污染行为进行综合治理，严厉惩处污染行为，发展减污开发项目，把对海洋环境的破坏程度降到最低。
    
    二、行政管理的特性决定了海洋环境保护必须实施行政管理战略
    
    （一）行政管理的强制性能有效地调动、配置海洋环境资源。政府是社会公共需要而产生的、具有普遍性的社会公共组织，其职能部门作为行政管理政策的执行者，具有宪法授予的公共权力。依靠这种公共权力进行行政管理，以法律的形式确认市场规则，并以司法强制力保证规则的执行。强制力使政府行政管理在解决海洋环境问题时具有独特的力量，可以通过各种法规、政策，通过行使职权（如征税权、禁止权、处罚权和奖励权等）来规范企业和个人行为，引导其合理地利用和保护海洋环境。政府行政管理借助于宪法赋予的权力，可以合法地禁止或允许某些企业或个人某种行为的实施或退出某些经营领域，并借助所掌握的权力和信息等资源优势，有效地配置与海洋环境相关的各种资本，以其庞大的财政实力和独特的财政货币权力，加大对从事海洋环境保护企业的投入，引导企业或个人投身海洋环境保护事业。所以，政府及其职能部门的权力优势，是行政管理在海洋环境治理中发挥重要作用的可靠保障。
    
    （二）行政管理的公共性能承担起保护海洋环境的责任。行政管理的主体是政府职能部门。海洋环境一旦受到破坏，其影响不仅仅是在当代，更严重的是危及后代人的利益。由于海洋环境问题的影响往往要通过一个很长的周期才能显现出来，当代破坏危及的可能是后代，像全球气温上升所导致的海平面上升、北极冰雪融化等现象绝非一朝一世所致，而是世代积累的结果。因此，政府作为公共权力的代表，受公众的委托来管理社会，在海洋环境维护中承担着更大的责任。企业或个人尽管也应该站在可持续发展的立场上保护海洋环境，但没有能力承担起为子孙后代管理好海洋环境的重任。政府作为全体公民的委托代理人，有责任为全体人民，包括当代人及其子孙后代管理好这些财产。为此，政府必须依法行政、依法管理，以法律形式和国家名义，执行、指挥、组织和监督海洋环境保护工作，并对全社会的可持续发展做出长远规划、统筹解决，通过政策法规引导全社会参与海洋环境保护，加强各阶层、集团和社会群体之间的交流和信息沟通，促进公民的环保合作。
    
    （三）行政管理的公益性能为社会提供良好的海洋环境质量。政府代表公共权力，是行政管理的主体，其功能就是行政管理，维护社会的公共利益，解决社会的公共问题，提供公共物品和准公共物品，其行为必须以非盈利性政策目标为依据，即履行社会职责不计较也不可能完全计较直接成本和收益。如果兴办教育时考虑能赚多少钱，维护社会治安时考虑能有多少利润，这些事情办不好或根本就办不成。海洋环境具有公共特性，属于公共物品，可以让全社会的每个人受益和分享，但保护海洋环境、提升海洋环境质量这些公益事业，建设项目耗资巨大、投资回收期长，一般市场行为主体不愿投资或无力投资，同时又为社会所必需。因此，组织公共物品生产，为社会提供良好的海洋环境质量，政府具有义不容辞的责任。提供质优海洋环境这一公共物品，并不意味着一定要由政府亲自进行生产、计划安排，或者说作为唯一的提供者，而是指在其管理参与下，通过行政手段调动市场主体共同来提供。政府可利用自身优势进行组织、协调、监督和管理，通过制定政策，合理配置资源，鼓励企业、个人积极参与，防止市场原则对海洋环境造成的损害。因此，政府既可直接投资海洋环境保护事业，也可诱导和协助或直接规制，采用市场手段兴办海洋环保事业。
    
    （四）行政管理的超越性能有效地协调处理海洋管用矛盾冲突。政府作为公共权力的代表和行政管理的主体，能够超越于各个经济主体之上，协调、处理经济主体之间的利益冲突。在海洋环境开发利用和保护过程中，由于海洋环境的公共性，有些人从自身利益出发，总希望吃免费午餐或搭便车，不愿为保护和治理海洋环境投入。而且，在海洋环境整治过程中，必然会涉及甚至牺牲某些企业或个体的眼前利益。相互竞争的经济主体一旦发生利益冲突，当事人自己无法界定各自利益的分界，其自身不具备化解冲突的能力，就需要作为公共权力代表和行政管理主体的政府充当仲裁人的角色，以设定划分经济主体利益的规则，保证经济主体的公平竞争。海洋开发的多行业性（同一处海洋环境的利用往往涉及海、陆、空三方面）造成彼此间的矛盾冲突，各行业因竞争而形不成合力，非但不会对海洋经济的总体发展起积极作用，反而会因自相残杀而丧失原有的竞争优势。同时，海洋环境管理涉及到多个部门，海洋、环保、水产、交通、水利、盐业、旅游、矿产等部门都依据有关法律、法规所赋予的权限进行执法管理，大都自成体系，政出多门，各自为政，出现多头管理、“多龙闹海”的局面，也决定了必须由政府出面进行综合协调，以行政管理手段干预，建立统一的协调管理机制。
    
    三、实施海洋行政管理战略的主要措施
    
    （一）建立健全海洋行政管理体系。目前，海洋管理体系是陆地各种资源开发行业部门管理职能向海洋的延伸，以海洋、环保、渔政、海事、边防和海关为主的分散型行业管理体制。要适应《联合国海洋法公约》生效后海洋综合管理的需要，就必须完成分散管理向集中协调管理的过渡，整合海上执法力量分散，调整海洋执法管理体制，坚持中央与地方相结合，以综合管理为主，建立和完善科学的海洋经济可持续发展评价系统、海域使用监视系统、海洋环境管理信息系统、联合执法监察系统等一系列海洋管理技术体系。同时，必须完善海洋行政管理中行政管辖定位，一方面，要建立健全区域管辖制度。按照1995年9月29日国务院批准中央机构编制委员会关于《国家海洋局北海、东海、南海分局机构改革方案》中的规定，明确海区海洋管理局与地方海洋机构等行政机关的管辖区域，即以领海基线为基准，向内一侧的内水由地方海洋机构负责，向外一侧的领海及其以外由海区海洋管理局负责。另一方面，要建立健全事项管辖制度。涉及全国或全局性的事项由国家海洋局负责实施。1988年11月14日国务院批准的国家海洋局职责中规定：“国家海洋局是国务院管理海洋事务的职能部门，主要职能是综合管理我国管辖海域，实施海洋监测监视，维护我国海洋权益，协调海洋资源合理开发利用、保护海洋环境、会同有关部门建设和管理海洋公共事业及其基础设施。”后又增加了海域使用管理、海洋灾害预报、海洋环境保护、依法维护海洋权益、组织海洋科技研究等内容，强调地方人民政府不得自行行使未经国家授权的行政行为。但鉴于地方政府海域利用的实际需要，《海域使用管理法》明确在中央统一管理的原则下，国务院可以授权地方政府负责对行政区毗邻海域使用活动的监督管理，即实行中央统一管理和授权地方分级管理相结合的管理体制。再一方面，要建立健全层级管辖制度。海区海洋管理局对上是国家海洋局实行垂直管理的一级海洋行政组织，对下则是进行工作指导的地方海洋机构，又是实行工作垂直领导关系的海洋管区，海洋行政部门对管区内有权实施行政处罚决定，不服者可向上一级海洋行政机关即海区海洋管理局提出行政复议。随着国家海洋管理体制的改革和调整，“层级管辖”还要进一步完善。
    
    (二)建立健全海洋法律制度体系。加强国内立法，建立健全我国海洋法律制度，与《联合国海洋法公约》所规定的各方面的制度相衔接，既是依法治海的关键，又是实施海洋综合管理的先决条件。鉴于我国海洋经济近年来发展较快和海洋立法比较薄弱的实际，要加快海洋立法步伐，建立和完善我国的海洋法律法规体系，当前重点要抓好三个方面的工作：一是对已颁布的重要海洋法律法规，如《中华人民共和国领海及毗连区法》、《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》和《中华人民共和国海上交通安全法》等，按照《联合国海洋法公约》的有关规定进行必要的审议和修订；二是以《联合国海洋法公约》为基础，加强与该公约接轨的有关立法工作，如制定海洋基本法、海洋区域性法规、海洋专项性法规和制定地方性法规，特别是要加紧制定和出台《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》、《中华人民共和国海域使用管理法》、《中华人民共和国海洋资源勘探开发法》，并做好《中华人民共和国海洋法》的起草工作；三是针对国民海洋国土意识和海洋法制观念比较淡薄的状况，加大海洋法律法规的宣传教育力度，在全国特别是沿海省、市、县进行海洋法普及教育，要制定普法规划，利用各类渠道和宣传手段，增强国家机关、社会团体、企事业单位和全体公民的海洋法制意识，这是依法治海的重要保证。
    
    （三）建立健全海洋经济发展规划体系。海域使用空间规划是海洋规划工作的基础，是海洋规划的落脚点和突破口。海洋经济发展规划必须以海洋功能区划为基础，以实现海域资源的立体开发、高效利用及多种效益为目标，以市场对海洋资源配置基础作用为导向，以海洋产业结构调整和优化配置为手段，改变地方和行业的保护主义和分割状态。首先要建立起合理有效的产权制度，明确海洋资源产权和使用经营权的相对责任和权益，把资源作为资产来规划管理，确立海洋资源价值核算与评价体系，并实施资源有偿使用制度，通过有偿使用对产权予以合理配置，从而促进资源开发的整体效益。在海洋经济发展规划中，应充分体现海洋产业结构多样化、投资主体多方位、营运格局多层次的特点，统筹兼顾、调整完善各行业的发展规模和进程，突出主导优势，正确规划出海洋第一、第二和第三产业的发展速度及比重。要特别指出的是，海洋经济发展规划并不完全等同于海洋资源开发规划，不仅要体现海洋自然资源的开发效益，更要体现海洋经济发展的科学规律，以达到指导全局、科学发展的目的。要充分发挥现代海洋科技的作用，以海洋知识创新为核心，突出区域优势和地方特色，“因海制宜”，海陆并举，大力扶植海水淡化、海洋制药等新的产业增长点，通过建立海洋高新科技产业园区及风险投资机制，加速海洋新兴技术产业化进程，根据对海洋资源开发强度和海洋环境承载能力制定出具有一定的前瞻性和鲜明区域特色的海洋经济发展规划。
    
    (四)建立健全海洋环境质量保护体系。随着海洋开发利用规模的加大，海域污染日趋严重，保护好海洋生态环境、保护好人类赖以生存和发展的最基本的物质基础、促进海洋经济持续发展是一项造福人类的战略任务。一要充分利用各种宣传工具宣传海洋环境保护法规，广泛开展海洋环境保护宣传教育，强化舆论监督和群众监督，努力提高全社会的环保意识和法制观念。二要加强领导，进行全民动员，实行首长负责制，建立海洋环境保护责任制，把海洋环境的治理纳入经济、社会发展规划之中，加强涉海部门、行业、企业间的协作配合。三要理顺海洋环保体制，国家海洋主管部门要承担起领导、组织、协调涉海部门、行业和沿海省(市、区)的工作，各级海洋环保机构重点要抓好海洋污染的防治，赋予行业海上执法部门环境保护监督处理权，加强海洋环境保护的执法监督管理。四要加强海洋污染防治，减少陆上污染物的排放量，提高船舶和港口码头防污设备的配备率，建立渔港污水净化示范工程，控制海上污染源的排放，通过加强海域污染防治以及合理利用海洋自净能力，改善海域生态环境。五要在各级地方政府的大力支持和有关部门统筹规划、合理布局、科学安排下，建立海岸带自然保护区、国家公园和森林公园，作为保护和利用海岸自然资源、环境而建立起来的特殊区域。六要扩大海洋环境的监测和预报范围，把目前我国重点在近海进行的海洋环境污染监测网监测，转移到污染比较重的河口、海湾和石油勘探开发海域，为治理陆源污染和海域污染提供准确的数据资料。
    
    (五)建立健全海洋开发服务事业体系。目前，海洋服务事业（海洋环境监视和监测、海洋环境预报和灾害预警、海洋测绘、海洋信息、海洋通信和导航定位、海洋救助打捞、潜水和水下作业等多种服务业务）在海洋资源开发、保护和管理中发挥了重要的作用，但体系还不完整，必须进一步完善。一要加强海洋环境监测系统（主要包括海洋环境要素观测和海洋污染监视、监测）和海水养殖病害综合防治体系建设，更新设备扩大高新技术的应用范围，建立设备精良、技术先进的多方位、多功能、立体化、全天候的监视、监测、观测系统，建立起沿海省、市、县三级养殖病害综合防治网络，提高服务经济发展的能力。二要加强海洋环境预报（包括海波分析及预报、海流分析及预报和海洋“温、盐、密、声”预报）和灾害预警系统（包括风暴潮预报和警报、海啸警报、海冰分析预报和警报以及海洋灾害性天气预报等）建设，形成从中央到地方、从近海到远洋、多部门交叉的海洋环境预报和灾害预警网络，不断增加预报项目，提高预报时效和精度，为做好防灾减灾、抗灾救灾工作、最大限度地减少自然灾害造成的损失、发展繁荣海洋经济提供准确的情报资料。三要加强海洋信息服务系统（以海洋资源环境数据、经济统计资料、情报文献和科技档案为主要内容的信息服务）建设，形成包括海洋资源与环境信息、海洋经济和统计信息、海洋文献档案信息、海洋管理法规信息、海洋科技信息、海洋遥感遥测信息、海洋制图和信息产品制作以及海洋信息技术支持等诸多子系统，使信息种类、数量质量、采集处理能力、服务手段和效率等达到一流水平。四要加强海洋通信、导航定位服务系统建设，改造和更新现有的技术装备，推广使用新技术，加强国家海上公用通信网和海洋、气象、渔业、海关、公安等部门组建的专用通信网的建设，提高通信、信息传输的能力和效率。五要加强海洋救捞、潜水和水下作业服务系统建设，搞好全国救助机构、海区救助协调中心和海域救助分中心三级机构建设，不断完善的海上搜寻、打捞、救助的组织体系，加强海空联合搜救作业的技术系统建设。六要加强海洋测绘服务系统（包括水深测量、海底地形地貌测量、大地基准测量、海岸地形测量和各种图件的编制）建设，完善海洋控制网，建立海洋测绘数据库，完成管辖海域的基础图测绘和专题测绘任务。