论小政府大社会——基于公与共的视角

    许多持中立立场的学者认为中国既不适合“小政府大社会”的发展模式，也不适合“大政府小社会”的发展模式，他们认为两种模式都可能走向极端，因此主张建立“中政府中社会”的发展模式；还有一些学者认为对于仍处于社会主义初级阶段的我国而言，社会的发展仍离不开政府的大量干预，因而主张建立“大政府小社会”的发展模式；还有一些学者认为我国的经济体制由计划经济转向市场经济，就是对“大政府小社会”的一种否定，因而主张建立“小政府大社会”的发展模式。然而随着大部制改革的推进，小政府大社会已成为必然趋势。但并不代表是在提倡极端的“小政府大社会”，而是要把其作为发展目标，把极端的小和大作为发展的禁区，在朝小政府大社会前进的过程中努力协调政府与社会的发展速度和距离差，再加之各方配合，自然会形成相对小政府和相对大社会，也即小强政府与大强社会。而此观点也是基于一个新的视角——公共引申出的。
    十八大报告中指出：“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制[1]。”在形成社会管理体制、基本公共服务体系以及现代社会组织体制的目标中，无一不体现“小政府大社会”的理念。十八大报告把小政府大社会提到了一个新的高度，因此，做好理论研究，为实践操作提供切实可行的理论基础已成为迫切的任务。
   一、小政府：公
    十八大报告中指出：“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府；严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本[2]。”这是对行政体制改革的规定，明确指出了政府未来的发展方向。为了更好地贯彻此思想，必须基于理论知识将政府的地位、特征、职责分析到位，以有利于政府更好地开展工作。
   （一）政府之公
    公最本质的含义就是把私人物品由社会大众所共同享有。公的对立面为私，解其文字，公是由“八”及私的右半部“厶”组合而成。“厶”是被“八”覆盖的，而“厶”可理解为私。即可将“公”理解为对私的控制。因此公是为整个社会服务的，必须摆脱“私”对其的干扰，做到公开、公平、公正。公最初的意思是指属于国家或集体的。然而政府是国家权威的表现，政府一般以强制手段凌驾于其他社会组织之上，以为人民服务为宗旨，对外保护国家安全，对内维持社会秩序，管理社会经济生活、文化事业，提供公共服务以及完善社会管理。这一系列的职能都表明政府是以控制私，以及由私引起的不和谐因素为根本的出发点，对危害整个社会和谐有序发展的任何私利行为进行打压的行政机关。
   （二）政府之小
    小政府已成为日常生活中广为流传的词语，目前社会成员已对小政府的概念达成共识:缩减政府机构，限制政府的权力。计划经济时期，生产、资源分配及消费的各个环节几乎都受控于政府的指令性计划，政府包揽一切，此时的政府不称之为“小”，而称之为“大”，“大”在权力和机构的扩大。一个无所不能的政府是一台低效的、浪费的以及压制社会的机器。随着计划经济向市场经济的转变，政府职能与企业职能逐渐分离，政府机构和人员不断减少。然而与此同时，政府的权威却在不断凝聚和融合。听起来似乎很矛盾，其实不然，政府缩小的只是不属于它的权力，真正要留下的确是在日常生活中凝聚起来的权威。
   （三）小政府之公
    公系统的主要核心内容和价值是“公开”、“公平”、“公正”[3]。仅将公赋予政府而不对政府附加任何条件是行不通的。所谓公，是指对私的一种控制，那么政府也应加以一定的限制，故称之为小政府即有限政府和有效政府的结合。此处的有限代表的是权力、机构的缩减，以及权威的凝聚。结合公的本义，可理解为公始终面临着以少对多的局面，是属于立体层面的。只有将小政府与公划等号才是对公最好的解释，小政府必为有限政府与有效政府的合体，有限政府是有效政府的前提，如果政府只是有效而非有限，就会导致像文化大革命等类似错误的出现，因为权力不予以限制必然会导致权力的滥用，因此一个政府要做到公，必须对政府的权力加以限制；如果政府只是有限而非有效，它的后果将更严重——政府机构相当于虚设，无法做到为人民服务。那么要想达到公，则必须在对政府加以限制的基础上，改进技术、优化资源配置，适时调整公共政策。
    二、大社会：共
    十八大报告指出：“增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责；充分发挥群众参与社会管理的基础作用[4]。”这是对社会组织体系以及人民权利的明确概述。虽然社会与政府在当今社会似乎被认为是两个对立的概念，但其核心都是人民，因此，必须注意二者的协调发展。为解决此问题透析社会这一超大规模团体的构造成了当务之急。
    （一）社会之共
    共系统的主要内容是“共有”、“共建”、“共用”和“共享”[5]。共的对立面为个，解其文字，共是由“艹”，“一”及“八”组成的，即把“共”看成跷跷板，“八”为支柱，“一”为平衡木，“艹”为平衡木上的两个人，则共可理解为协调好处在跷跷板上的两个人，使其尽可能平衡，努力做到共有、共用、共享，而非偏向一侧。如果从“共”的角度来考虑，社会似乎可理解为一个代表广大人民权利和利益的集合体。社会注重每个人与每个人之间的联系，每个人都是社会的成员，因此任何人都享有社会为其提供的福利。进而社会中的每位成员及团体组织都应有共建、共有、共享以及共用意识，在努力完成自己能力范围内事项的基础上协助其他组织或个人，从而推动整个社会的和谐有序发展。
    （二）社会之大
    日常生活中人们对大社会的理解通常为把社会从政府的超长控制中解放出来，建立充分发育和健全的社会肌体[6]。在政府的引领下，社会被赋予更多的权力，更高的地位，更多的自由，能够独立或在政府的协助下完成一些事项，无形中为政府和人民提供更多的便利。此外社会之大应是一个逐渐变大的过程，是与政府的变小相对的。大是一个相对的概念，其中权力的扩大只是针对计划经济时“大政府与小社会”的格局而言，并不意味着“小政府大社会”就是暗指社会的权力比政府的大。小政府是一个凝聚的过程，而大社会是一个发散的过程，即为社会的覆盖面越来越广，“共建、共有、共享、共用”意识要从仅有的少数人群扩展到整个社会中去，社会各团体的自治能力逐渐增强，以及为公众服务的机构逐渐增多。此为社会之大的真正内涵。
    （三）大社会之共
    社会不仅要达到“共有、共建、共用、共享”状态，还应足够大。仅把社会等同于共是不合理的，只有大社会才能称之为共，如果社会没有大，政府没有小，政府只需发出命令告诉人们做什么，任何问题都需要政府去解决，此类情况将会导致社会成员责任感缺失，道德沦陷，独立自主操作能力弱，几乎完全丧失“共同、共享、共有、共用”的理念，因而不可称之为共。因此政府必须还政于民，使社会真正变大，政府向社区、慈善机构以及公众下放更多的权力，鼓励一些志愿服务团体及企业为社会做出更大的贡献，提高社会成员的“共同、共享、共有、共用”意识，组建更多的公共设施，提高公共服务的水平，尽可能使普通公民志愿参与到服务整个社会的工作中。如此来看，政府便不必专门从事此方面的工作，既扩大了社会又缩小了政府机构，还能提高效率。
    三、公共：小政府与大社会的集合
    所谓小政府大社会就是要通过减弱政府的职能，使社会逐渐承接并独立管理原属政府职能范围的某些事项，使政府的权力逐渐减小，进而扩大社会的权力。通过职能和权力的调整，提高效率，推动社会快速前进。而达到这一目标的前提条件即为理清公与共也即小政府与大社会的关系。
   （一）小政府源于大社会
    公产生于共，并在共的基础上发展壮大，二者作用力相同，方向相反。随着时间的推移，公逐渐向内凝聚，共逐渐向外发展。政府的权力即公权力是来源于人民的部分权利即私权利的让渡。中国共产党带领人民解放军通过武装斗争取得了政权，人民把政权移交于政府，由政府代替人民来行使权力。在逐渐发展过程中，二者是相互作用的，国家赋予人民一定的权利，如管理国家、监督政府等，而人民在行使权利的过程中又需要政府公权力的保护。随着市场经济的到来，社会地位逐渐被抬高，但并不意味着政府地位的降低，只是没收其不应掌握的职权，交予社会，使其更好地发挥职能、提高效率。
    （二）小政府凌驾于大社会
    公产生于共，但毕竟不同于共，就如同每个孩子与父母有差异一般。公在逐渐凝聚的过程中呈立体局面，而共在发散过程中仍呈平面格局。小政府大社会也是如此，社会与政府都是由公民组成，但政府中的公民还扮演着国家公务人员的身份。如果把小政府与大社会用一个几何体表示，那便是圆锥。在圆锥中位于底部的台柱是共，也即为社会，是逐渐向外扩散的。位于上面的小圆锥是公，也即为政府，是逐渐向上凝聚的，且公与共之间是一种循环发展状态。在圆锥中，上下的比例需有一定的调整，而调整的比例则需在具体的实践过程中根据实际情况来协调。政府与社会距离太远，会导致辐射的波长过长，信息传递力度以及政策执行能力过弱；政府若与社会距离太近，导致辐射波长过短，政府凡是亲力亲为，与社会无明显差别，无法体现其行政机关的领导职能。因此，只有合适的波长，才有适当的管理力度。
    （三）小政府取决于大社会
    公产生于共，在共的基础上发展壮大，如果把公共发展的过程比作修建房屋的过程，那么共便是地基，公便是房子。这个房子的好坏虽然受多方面因素的制约，但最主要的便为地基的好坏，如果地基不牢固，房子也不会长久。小政府与大社会也是如此，有什么样的社会也应有什么样的政府。十八大报告中指出了反腐败的重要性，然而深究反腐败的原因在很大程度上与公务员周围环境相关。如果社会中腐败现象越来越多，公务员必将抱着随波逐流的心态去从之；如果公务员身边的亲戚朋友思想动机不纯正，在其长期鼓动之下，势必会有所改变；如果公务员权力过大，再加之人人都有的私利心理、攀比之心，也会导致腐败现象的发生。19世纪英国理论政治家阿克顿指出：权力使人腐败，绝对的权力绝对使人腐败。因此，缩减公务人员的职权是必不可少的步骤。政府需通过不断制定和修改公共政策来实现对社会的管理和服务，而修改和制定公共政策的标准、时间则取决于整个社会的不断变化发展。
    （四）小政府同步于大社会
    公产生于共，虽然共不断向外扩展，公不断向内凝聚、填充，但公和共作用力相同也即二者同步发展。小政府与大社会的变化关系也同与此。同步既是指速度的同步也是指政府与社会间距离的适度性。小与大是一个逐渐变化的过程，政府会随着社会的变大而逐渐变小，即圆锥的顶部会随着圆锥底部的变大而变小。政府在逐渐向圆锥顶部攀登，即逐渐凌驾于社会的过程中，政府（圆锥顶部）对社会（圆锥底部）的辐射面会随政府权威的增加，政府机构、权力、人员的缩减而逐渐扩大。在不断的变化过程中，政府应拥有社会所不具有的权力，超越社会，但又要与社会保持一定的距离，否则若政府小的太快，社会未来得及变大，中间就会出现缝隙，如果朝极端化的方向继续发展，很可能形成一个新的社会团体——黑社会；若政府小的太慢，社会大的太快很可能会造成权力、机构的重合，进而引起各种冲突；若政府超越社会过多，与社会距离太远，很可能会出现多头领导、各自为政的现象；若政府与社会距离过近，很可能会出现政府包揽一切，任何事情亲力亲为，而社会缺乏独立性和自主性的现象，无论出现四种情况中的任何一种都将不利于整个国家的发展。因此政府要不断通过对社会的观察来调整政策，当然社会自身也应努力配合相关政策使代表二者关系的圆锥达到最稳状态。
    四、加大小政府对大社会的辐射力度
    “会当凌绝顶，一览众山小”讲的是在登上泰山的最高峰时，看到其他的山就觉得变小了，且视野开阔了。政府与社会的关系也是如此，只有政府对社会的辐射力度变大，才能达到高效的运转，那么要加大此力度，则需使政府不断向圆锥顶部过渡，使社会不断向圆锥底部行使，但又要注意协调二者间的距离及过渡速度，从而使圆锥达到黄金比例。
    （一）建立小而强政府
    小政府不仅在于其有限更在于其有效，只有有限与有效相结合，才能在缩减政府权力的同时，增加其权威，增强整个社会的归属感。
    1.保持机构只减不增的态势
    2013年3月10日国务院发布的《国务院机构改革和职能转变方案》中推行大部制改革，国务院的组成部门将至少减少25个。随着铁道部并入交通部，国家卫生计划生育委员会等6个部门的组建，政府机构人员的只减不增在小政府大社会的模式下已成为一种必然趋势。因此，应撤销或合并闲置职位或部门，因事设职，避免因人设职，严格规范公务员录用程序，采取逢用必考的策略，尽量减少腐败现象的发生。只有如此，才能较好地规范政府的权力。岗位的减少在某种程度上会增加人们的竞争意识和危机意识，促使公务员充分发挥其才能，提高办事效率，减少政出多门、扯皮现象的发生。
    2.加大政府购买服务的力度
    建立小而强政府的前提就是要政府大力培植社会组织，使社会组织能够承接政府的许多原有职能。然而培植社会组织就意味着政府应下放部分权力，对整个社会起监督或引导作用。将一些事项交于社会组织来完成并且政府应定期与其签订相应的合约，并按相应的标准来对社会组织付费。目前在许多社区中推出了居家养老服务，这项服务是由一些社会组织来提供，而服务的费用由政府向社会组织支付。政府可以根据不同的事项将其委托给不同的组织，如营利性和非营利性组织。如此一来，被授权的专业性组织将提高办事效率、减少费用，而且还能减轻行政机关的负担，另外将一些敏感性的行政事务交给其他组织办理，能减少政府与人民的冲突和矛盾。
    3.完善公共政策评估体系
    公共政策是政府进行社会管理的有机组成部分，公共政策是政府为了鼓励、激励人们而制定的一种制度，我国公共政策在理论上比较完善，但不可否认在实际操作中仍存在花瓶效应。因此，为了增强公共政策的现实可操作性，则必须加强对公共政策的评估。所谓评估是指“评价+估计”。评即评价，是指对现状的看法；估即估计，是指对未来的预测。政府应定期审查已实施的公共政策的效力并找出其中的不足，归纳出原因，根据不足制定出进一步修改和完善的计划。因此，在执行公共政策的过程中应记录每一步所带来的利弊，也可安排相应人员专门从事此方面的工作。因为只有公共政策评估到位了，下一步才能制定出更符合实际、更有效用的政策。
    4.增加公共设施
    公共设施是政府开展一切公共活动的基础。所谓公共设施是指诸如公园、图书馆、公厕、公路等的基本设施。增加公共设施也为凝聚公民感情，增强其归属感的不错良方。假设一人行走于大街突然内急却找不到公厕，试问会有何感想，但如果发现前方100米有公厕，心理会增添几份激动与感激。而且现在社会存在一个普遍现象便是KFC、德克士、麦当劳成为人们公厕的最佳地点，但这些地方却非我们政府所建。另外，我们还经常目睹一些公共设施失修的现象，如公园的座椅、垃圾桶等破损却被搁置不理等现象的存在。要想增加公民归属感应先为公民创造一个满足其身体和心理基本需求的环境，哪怕再简陋，能体现政府对公民的关爱即可。
    （二）建立大而强社会
    社会的权力逐渐扩大是一个好的趋势，但如果仅有增大，而未增强，那么对于整个社会，甚至整个国家的发展也将是无利的。因此以政府为核心的独立自主的，参与政府公共政策执行的社会才是真正的大强社会。
    1.发挥民间机构的适当自治性
    计划经济时期，政府包揽一切，形成了民间机构依赖政府的局面。随后进入市场经济，政府逐渐放权，社会权力逐渐扩大，各种民间机构的规模和数量也随之扩大。但不可否认从依赖政府到完全独立的跨度有一定的难度，因此存在两种组织：一种仍过度依赖政府，另一种过度自立，其中一些过度自立的组织自发建立而不向政府部门登记，享有过度的自主性。此两种组织都为极端形式，无论哪种组织都不利于社会的运行和发展，为了防止此现象的发生，应规范民间机构的登记、审核程序以及奖惩机制。另外，在此基础上应让其享有适当的自治权，不受政府控制，自主运行，但同时不能与政府完全脱离，始终以政府为核心，与政府保持一定的联系。
    2.逐渐激活公民的公共意识
    人脑是由意识和潜意识构成的，意识是一种思想，而潜意识是一种心理，显意识往往会转化成潜意识，潜意识被埋藏在大脑深处。现实生活中有些公民的意识被称为市民意识，但并不代表其没有公共意识，因为公共意识作为一种意识，在长期不使用的状态下会转化成潜意识，并不等于不存在。因此每个人的心理都存在公共意识，我们所要做的便是激活公共意识，将市民意识转化为一种潜意识。被遗忘的公共意识作为一种潜意识长时间被显意识压制，如果迅速激活，可能事倍功半。任何事情的发展都应遵循一定的步骤。因此，我们应以持久的、逐渐的、细微的步骤激活每个公民心中的公共意识。例如：多放公益广告、制作公益标语、表扬公益事例、举办公益活动、修建公共设施、鼓励公民参与公共政策的执行等等。
    3.加大各主体的监督力度
    为了政府能够按政策规定的程序、额度操作相关事宜，公共组织以及公民应发挥其监督作用。此处发挥监督作用的公共组织包括高校、企业以及媒体，无论是这三个公共组织还是公民发现政府存在不恰当行为时，都应敢于、勇于举报，可通过网络、信件或到指定地点举报的形式进行监督举报。如今网络监督成为反腐的重要力量，成为人民最喜欢、最信赖的一种监督方式。十八大召开以来，许多的腐败案例都是通过网络曝光，进一步说明了网络反腐的重要性和实用性。但监督主体应谨慎恰当的使用这一权利，严格遵守舆论监督准则，以防滥用引起的麻烦。
    4.公务员营造和谐生活环境
有什么样的社会就有什么样的政府，家庭便是一个小社会。在影响公务员廉洁程度的所有环境因素中最为重要的即为家庭环境。无论是官员的配偶、子女、父母还是其他的亲戚、朋友对官员的廉洁程度或多或少都有影响，许多官员正是在亲朋好友的恳求帮助下，开始步入腐败之门。因此，必须加强对公务员周围人员的教育，使其主动为公务员营造和谐、廉洁的生活环境。细观贪污腐败官员，许多被曝有婚外恋情的丑闻，而此现象发生的原因之一是婚姻的不幸福。当其遇到问题时无人诉说，配偶也未能给出正确的意见，在其偏离轨道时，未能及时驱使其转入正确的方向，而是在错误的方向一直前进。因此，公务人员的家人、亲戚、朋友应努力为公务员营造一个安逸舒适的生活环境，能做到常为其排忧解难，指引其向正确的方向行使。
    （三）协调政府与社会的步伐
    如果代表政府与社会关系的圆锥呈细长型，则说明政府与社会的距离太远；如果圆锥呈扁状，则说明政府与社会距离太近。若使政府与社会的结构比例，也即圆锥的形状呈正常状态，则需协调好政府与社会的步伐。
    1.政府适时调整公共政策和法规
政策是一种对策，具有应急性和灵活性的特点。我国目前存在政策落后于实际的现象，即为花瓶效应。公共政策是一种对公民正面、正确、正向的理念进行刺激的制度，而如何起到刺激作用是由公民的心理需求决定的，如今公民心理的潜在性日益上升，社会需求在不断变化，因此公共政策也应及时调整。法规虽然不具有政策灵活性的特点，但并不代表是一层不变的，也应在发现某一社会现象不合法理的情况下进行修改。如法律只规定车辆在违反交通规则时的惩罚方式，未对行人违反此项规定做出任何处罚决定。致使行人乱闯红灯现象严重，进而导致交通事故的增多。
    2.加强政府对社会的引领作用
    所谓引领是指社会是在政府的刺激、指导带领下逐渐发展的。虽然政府下放许多权力，但始终应保持社会中的民间机构、社会团体是在政府的带领下成长的，使政府成为掌舵者。试想如果在新民主主义革命的过程中，失去中国共产党这一领导核心，可能会走更多的弯路，可能不会有新中国的成立；但正因为有党的领导，成功推翻三座大山，取得了新民主主义革命的胜利，开始向社会主义过渡的新时期。政府对社会也应如此，在不断的发展变化过程中，下放权力，给予社会足够的发展空间，但又始终保持对社会的权威及领导核心。社会在运行过程中切不可过度自立，只有在政府的辐射范围内行事才能保证整个社会和谐有序地发展。
    3.明确政府与社会的奋斗目标
    政府与社会之所以要协调发展而不各自为政、独立发展，一个很重要的原因是为了整个国家的兴旺发达，为了人民生活水平的提高。政府和社会共同构成了这个国家，要想国家发展壮大，则必须使二者协同发展，否则其中的任何一方势力过大都将会导致人民生活水平的降低。政府太大将导致政府独裁以及社会对政府过度依赖现象的发生；政府过小了，又会导致社会权力的膨胀，享有过大的自主权，没有领导核心，从而缺乏凝聚力，整个民族将会争斗不断、各自为政，国家将面临四分五裂的局面。因此，为了国家的兴旺发达，应努力协调政府与社会的发展步伐。
    五、结论
    政府和社会所呈现出的理想结构是比较完善的，但实际操作却存在一定的困难性，因为二者分别是两个庞大的团体，虽然都代表着广大人民的根本利益，但不免存在一些特例人群。对于拥有庞大人口的我国，资本主义所倡导的自由、充分的竞争以及分权模式是难以在我国开展的况且也不适合我国国情。因此只有社会主义市场经济能带领我国不断走向繁荣富强，那么我们所要做的就是要在研究“公”、“共”理论的基础上建立“小政府大社会”的发展模式，在发展过程中注意协调，避免极端化，进而不断探索能驱使这一理想结构变为现实的改革模式。在进行模式改革的初期，我们所要做的就是不断推进 “小强政府”、“大强社会”各自模式的建立；在初期到中期的转变途中甚至是中期整个阶段，要着重根据社会的实际发展状况来适时协调二者的步伐，建立一套符合国情的改革模式和发展模式；在改革后期，维持稳定、持久的“小政府大社会”圆锥模型将成为重点，切不可走“小政府大社会——大政府小社会——小政府大社会”的反复路线。